พัฒนาการของการรับรองสิทธิและเสรีภาพในทางเศรษฐกิจของประชาชนภายใต้รัฐธรรมนูญไทย

ในเดือนธันวาคมนี้ จะมีวันสำคัญของชาติไทยอีกวันหนึ่ง คือ วันที่ 10 ธันวาคม ซึ่งความสำคัญของวันดังกล่าวคือเป็นวันที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ที่ถูกนับเป็น “รัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรกของประเทศไทย”

บทบาทความสำคัญของรัฐธรรมนูญไม่เพียงแต่มีสถานะเป็นกฎหมายสูงสุดในการบริหารประเทศ แม้ว่าในเวลาต่อมาคณะรัฐประหารทั้งหลายจะผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนกันทำรัฐประหารเปลี่ยนแปลงการปกครองและล้มล้างรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ แต่รัฐธรรมนูญก็ยังคงมีความสำคัญในฐานะของเครื่องมือในการสืบทอดอำนาจให้กับคณะรัฐประหารทั้งหลาย

การเปลี่ยนผ่านเข้ามาของคณะรัฐประหารและการฉีกรัฐธรรมนูญอย่างต่อเนื่องนี้มีความน่าสนใจบางอย่างที่เกิดขึ้นตามมา คือทุกๆ ครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มิเพียงแต่อาศัยเนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับเดิมเท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้เพิ่มเติมกลไกต่างๆ เข้ามาเสมอๆ โดยกลไกหนึ่งที่มีความน่าสนใจ คือ กลไกในเรื่องการรับรองสิทธิและเสรีภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิและเสรีภาพในทางเศรษฐกิจที่มีการรับรองเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ หรือจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

บทความฉบับนี้มิได้ต้องการสื่อสารว่า การฉีกรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อเพิ่มเติมและรับรองสิทธิและเสรีภาพประเภทต่างๆ เป็นเรื่องดี ในทางตรงกันข้าม ปรากฏการณ์ที่ผ่านมาสะท้อนให้เห็นว่าการรับรองสิทธิและเสรีภาพเป็นด้านที่รัฐธรรมนูญประสบความสำเร็จน้อยมากที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีการรับรองสิทธิและเสรีภาพจำนวนมาก โดยเฉพาะสิทธิในทางเศรษฐกิจยิ่งมากกว่ารัฐธรรมนูญที่ผ่านมา แต่ทว่าในยุคสมัยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้อาจจะเรียกได้ว่า สิทธิและเสรีภาพของประชาชนถูกคุกคามโดยรัฐในหลายๆ มิติ และแม้กระทั่งสิทธิและเสรีภาพในทางเศรษฐกิจที่รัฐธรรมนูญควรคุ้มครองก็ถูกทำลายลงด้วยอำนาจแห่งกลุ่มทุน

เป้าหมายสำคัญของบทความนี้จึงต้องการนำเสนอข้อมูลเพื่อชี้ให้เห็นรูปแบบของพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญไทยในการรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในทางเศรษฐกิจว่ามีพัฒนาการอย่างไร ผ่านรัฐธรรมนูญฉบับสำคัญโดยไล่เรียงตามลำดับเวลา และเน้นเฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับถาวรโดยไม่รวมบรรดาธรรมนูญการปกครองแผ่นดินและรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) ต่างๆ

 

 

พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475

แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะไม่ได้ชื่อว่าเป็นรัฐธรรมนูญอย่างฉบับอื่นๆ ซึ่งเป็นผลมาจากบริบททางประวัติศาสตร์ในขณะนั้นที่ยังไม่มีการประดิษฐ์คำว่า “รัฐธรรมนูญ” ขึ้นมา หลวงประดิษฐ์มนูธรรม หรือ นายปรีดี พนมยงค์ จึงเลือกนำคำว่า “พระราชบัญญัติ” ซึ่งเป็นคำที่ใช้เรียกกฎหมายในเวลานั้น และคำว่า “ธรรมนูญ” ซึ่งหมายถึงกฎหมายที่จัดวางระเบียบแบบแผนหรือระบบต่างๆ มาใช้เป็นคำที่เรียกรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย (สยาม)

รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความน่าสนใจว่าเป็นรัฐธรรมนูญขนาดสั้น แม้ว่าโดยเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญจะไม่ได้มีความต้องการที่จะใช้เป็นการชั่วคราวตามชื่อ เพราะบทบัญญัติในหลายๆ มาตรามีการบัญญัติหลักการและกรอบของการปกครองประเทศต่อไปในอนาคตอย่างเป็นขั้นตอน อาทิ การกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับขั้นตอนและกระบวนการเลือกตั้ง แต่สุดท้ายรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็มีผลใช้เป็นเพียงชั่วคราวเท่านั้น[1]

ในแง่ของสิทธิและเสรีภาพ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้มีการบัญญัติสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเอาไว้มากมาย โดยหากพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดไว้เพียงแค่สิทธิในการเลือกตั้งเท่านั้น อย่างไรก็ดี ในแง่สิทธิและเสรีภาพอื่นๆ ของประชาชนได้มีรับการรับรองไว้ในประกาศคณะราษฎรฉบับที่ 1 ที่มีการประกาศอุดมการณ์ทางการเมืองของคณะราษฎรและกำหนดหลัก 6 ประการเพื่อเป็นแนวทางในการบริหารประเทศ[2] ซึ่งในเวลาต่อมาคณะรัฐมนตรีชุดแรกก็ได้รับเอาหลัก 6 ประการมาเป็นนโยบายของรัฐบาล[3]

 

“จะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจไทย รัฐบาลใหม่ จะพยายามหางานให้ราษฎรทำโดยเต็มความสามารถ จะร่างโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”

 

หลักการสำคัญๆ ในหลัก 6 ประการที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจปรากฏในหลักที่ 3 กล่าวคือจะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจไทย รัฐบาลใหม่จะพยายามหางานให้ราษฎรทำโดยเต็มความสามารถ จะร่างโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ และไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก

 

ยุคเริ่มต้นของการรับรองสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจ

ในช่วงแรกของการรับรองสิทธิและเสรีภาพในรัฐธรรมนูญ สิทธิและเสรีภาพจะมีลักษณะเป็นการรับสิทธิพื้นฐานที่สุด 2 ประการ คือ ประการแรก สิทธิในทรัพย์สินหรือกรรมสิทธิ์ โดยรัฐธรรมนูญรับรองให้ประชาชนสามารถใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของตัวเองได้อย่างเป็นอิสระ โดยที่รัฐจะไม่เข้ามาแทรกแซงอย่างไม่มีเหตุผลสมควร และประการที่สอง เสรีภาพในการประกอบอาชีพ โดยรัฐธรรมนูญรับรองให้ประชาชนมีเสรีภาพที่จะประกอบอาชีพใดๆ ก็ตามที่ต้องการของตนเอง โดยรัฐจะไม่เข้าไปแทรกแซงหรือควบคุมการตัดสินใจเลือกของประชาชน

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 (รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475) เป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกของประเทศไทย โดยสิทธิที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้รับรองเอาไว้โดยส่วนใหญ่จะเป็นสิทธิในทางการเมือง อาทิ การรับรองสิทธิในทรัพย์สิน และเสรีภาพในการประกอบอาชีพ ซึ่งเป็นสิทธิและเสรีภาพดั้งเดิมที่ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา อาทิ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ก็ได้รับรองไว้เช่นกัน

โดยสิทธิและเสรีภาพทั้งสองประการนี้จะกลายเป็นสิทธิและเสรีภาพพื้นฐานในทางเศรษฐกิจต่อไป รวมถึงในอนาคตจะได้ขยายต่อสิทธิและเสรีภาพดังกล่าวไปในลักษณะต่างๆ เช่น สิทธิในการไม่โดนโอนทรัพย์สินเป็นของรัฐ (เวนคืน) ซึ่งเป็นการยกระดับสิทธิในทรัพย์สินขึ้นมากล่าวในมุมเฉพาะ หรือ สิทธิที่จะไม่ถูกบังคับเกณฑ์แรงงาน ซึ่งเป็นการยกระดับเสรีภาพในการประกอบอาชีพ โดยยกระดับให้กลายเป็นสิทธิที่จะไม่ถูกบังคับโดยอำนาจรัฐเพื่อใช้แรงงาน สิทธิทั้งสองประการนี้ได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ซึ่งมาพร้อมกับการรับรองสิทธิในการได้รับการศึกษาอย่างเท่าเทียม

 

การเกิดขึ้นของบทบัญญัติแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

บทบัญญัติเกี่ยวกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นหมวดใหม่ที่รัฐธรรมนูญในยุคหลังๆ เพิ่มขึ้นมาเพื่อกำหนดกรอบและทิศทางในการดำเนินนโยบายของรัฐบาล รวมถึงการออกกฎหมายมาเพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่องนั้นๆ โดยรัฐธรรมนูญในอดีตจะกำหนดให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่นำไปสู่การฟ้องร้องเพื่อให้รัฐบังคับตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ[4]

แนวนโยบายดังกล่าวเป็นเสมือนความฝันที่ไม่ได้มีการกำหนดแนวทางอย่างจริงจังเนื่องจากรัฐบาลบางรัฐบาลในช่วง พ.ศ. 2492 เป็นต้นมาจนถึง พ.ศ. 2540 เป็นรัฐบาลที่นำโดยทหารจากการรัฐประหาร และมีกองทัพคอยสนับสนุน ดังนั้น ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลที่เป็นฝ่ายบริหารกับสภาผู้แทนราษฎรไม่ได้มีความสัมพันธ์กันในระบอบประชาธิปไตยที่เป็นไปตามหลักการถ่วงดุลอำนาจเท่าที่ควร ทำให้บทบัญญัติในส่วนแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่บัญญัติไว้เป็นเพียง “ส่วนเกิน” ของรัฐธรรมนูญ เพราะไม่มีประโยชน์ในทางปฏิบัติ[5]

แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในทางเศรษฐกิจส่วนใหญ่มีจุดมุ่งหมายเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในประเทศ รวมถึงการสร้างความเป็นธรรมในการแข่งขัน ตัวอย่างของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจมีดังนี้

• การเปิดเสรีทางเศรษฐกิจและการกำหนดอุดมการณ์เสรีนิยม
• ส่งเสริมและสนับสนุนเศรษฐกิจพอเพียง
• การส่งเสริมการศึกษา
• การส่งเสริมการสาธารณสุข
• การได้รับบริการสาธารณสุขเพื่อป้องกันโรคระบาดฟรี
• การส่งเสริมด้านสาธารณสุขของมารดาและเด็ก
• การส่งเสริมการเข้าถึงสาธารณสุขของผู้มีรายได้น้อย
• การส่งเสริมการทำงาน การหางาน และคุ้มครองแรงงาน
• การส่งเสริมให้คนพิการมีงานทำ
• การส่งเสริมและสนับสนุนการสังคมสงเคราะห์
• การสงเคราะห์ผู้ประสบภัย
• การลดความเหลื่อมล้ำ
• จัดระบบกรรมสิทธิ์และการครอบครองที่ดิน
• ส่งเสริมเกษตรกรรม
• สนับสนุนสหกรณ์
• การส่งเสริมและสนับสนุนพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม
• การส่งเสริมคุณภาพชีวิตมนุษย์
• การส่งเสริมให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยที่ถูกสุขลักษณะและกิจการเคหะของผู้มีรายได้น้อย
• สงเคราะห์คนชรา ผู้ยากไร้ ผู้พิการและผู้ด้อยโอกาส

 

การกำหนดหน้าที่ของรัฐทางเศรษฐกิจ

ความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญอีกครั้งหนึ่งเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจได้เกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่มีการตราบทบัญญัติหมวดใหม่เกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐ โดยกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการต่อประชาชน รวมถึงให้สิทธิประชาชนสามารถฟ้องร้องรัฐให้ดำเนินการดังกล่าวภายใต้เงื่อนไขที่กฎหมายได้กำหนดไว้[6] โดยหน้าที่ของรัฐทางเศรษฐกิจมี 3 หน้าที่ ดังนี้

• ดำเนินการให้ได้รับบริการสาธารณสุขอย่างทั่วถึง และพัฒนาการบริการสาธารณสุข
• ดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคพื้นฐาน
• รักษาคลื่นความถี่และดำเนินการจัดสรรอย่างเป็นอิสระ

อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาการใช้สิทธิในการฟ้องร้องรัฐยังไม่มีหลักเกณฑ์วิธีการที่ชัดเจนรองรับสิทธิของประชาชนในเรื่องนี้แต่อย่างใด

 

---