สานต่อเจตนารมณ์ 14 ตุลาฯ: ข้อเสนอปฏิรูปเพื่อให้ประชาธิปไตยหยั่งราก (ตอนที่ 2)

เหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 แสดงให้เห็นพลังของประชาชนที่ร่วมกันเรียกร้องรัฐธรรมนูญจนผู้นำเผด็จการต้องพ้นจากอำนาจ ปรีดี พนมยงค์ เรียกความสำเร็จครั้งนั้นว่า “ชัยชนะก้าวแรก” พร้อมเตือนว่าพลังและทัศนะที่เป็นปฏิปักษ์ต่อประชาธิปไตยอาจยังคงดำรงอยู่ แม้ผู้ครองอำนาจเดิมจะพ่ายแพ้ไปแล้ว[1] คำเตือนนี้ชวนให้พิจารณาต่อว่า จะเปลี่ยนชัยชนะของประชาชนให้เป็นหลักประกันสิทธิและกลไกกำกับอำนาจรัฐที่มั่นคงได้อย่างไร

สำหรับสถาบันปรีดี พนมยงค์ การรำลึกวีรชน 14 ตุลาคม จึงผูกพันกับภารกิจสานต่อเจตนารมณ์ประชาธิปไตยสมบูรณ์ ทั้งทางการเมือง ทางเศรษฐกิจ และทางทัศนะอันเป็นคติธรรม บทความตอนที่สองนี้นำหลักคิดดังกล่าวมาพิจารณาพัฒนาการประชาธิปไตยไทยและโครงสร้างอำนาจที่เปลี่ยนรูป พร้อมเสนอแนวทางปฏิรูปหกด้าน เพื่อให้ประชาชนกำกับผู้ใช้อำนาจได้ มีสิทธิที่ได้รับความคุ้มครอง และมีหลักประกันในการดำรงชีวิตอย่างมีศักดิ์ศรี

อ่านตอนที่ 1: 14 ตุลาฯ: จากชัยชนะก้าวแรกสู่ประชาธิปไตยสมบูรณ์

พัฒนาการที่ถูกตัดตอนและอำนาจที่เปลี่ยนรูป

แม้ประชาธิปไตยจะถูกทำลายลงใน พ.ศ. 2519 ความตื่นตัวของประชาชนก็มิได้สูญสิ้นไป การต่อสู้เพื่อสิทธิและการมีส่วนร่วมยังดำเนินต่อภายใต้เงื่อนไขที่เปลี่ยนแปลง แต่เมื่ออำนาจทหารและกลุ่มอำนาจเดิมยังมีอิทธิพล ขณะที่ประชาชนยังขาดหลักประกันในการกำกับตรวจสอบผู้ใช้อำนาจ การเปลี่ยนรัฐบาลและประกาศใช้รัฐธรรมนูญจึงไม่เพียงพอที่จะป้องกันการย้อนกลับสู่อำนาจนิยม ปัญหาการสืบต่ออำนาจนอกการกำกับของประชาชนจึงดำเนินมาอีกหลายทศวรรษ และกลายเป็นประเด็นสำคัญของการเรียกร้องปฏิรูปการเมือง

เหตุการณ์พฤษภาคม พ.ศ. 2535 ย้ำความต้องการให้รัฐบาลมีที่มาที่ยึดโยงกับประชาชน และเป็นแรงผลักดันสำคัญของกระแสปฏิรูปการเมืองในเวลาต่อมา รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ขยายการรับรองสิทธิและช่องทางการมีส่วนร่วมของประชาชน พร้อมปรับโครงสร้างการเมืองและสร้างกลไกตรวจสอบอำนาจรัฐ อย่างไรก็ตาม การรัฐประหาร พ.ศ. 2549 และ พ.ศ. 2557 กลับตัดตอนพัฒนาการเหล่านี้อีกครั้ง ประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยไทยจึงมีทั้งความก้าวหน้าของสิทธิและความคาดหวังของประชาชน กับความพยายามของกลุ่มอำนาจที่จะจำกัดหรือยุติการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง[2]

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ทำให้เห็นว่า ผลของการยึดอำนาจสามารถดำรงอยู่ต่อผ่านกติกาที่ใช้ภายหลังการเลือกตั้ง บทเฉพาะกาลกำหนดให้วุฒิสภาชุดแรกมีสมาชิก 250 คน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ และให้ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภามีอำนาจเห็นชอบบุคคลที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ อำนาจดังกล่าวเป็นกลไกเฉพาะช่วงเปลี่ยนผ่าน จึงต้องแยกจากที่มาและอำนาจของวุฒิสภาตามบทถาวรให้ชัดเจน นอกจากนี้ มาตรา 279 ยังรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของประกาศ คำสั่ง และการกระทำของคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติตามขอบเขตที่บัญญัติไว้ การกลับมามีการเลือกตั้งจึงไม่ได้ทำให้ผลสืบเนื่องของรัฐประหารสิ้นสุดลงโดยอัตโนมัติ[3]

ในบทวิเคราะห์ที่เผยแพร่เมื่อ พ.ศ. 2567 อนุสรณ์ ธรรมใจ ใช้คำว่า “ตุลาการรัฐประหาร” และ “นิติสงคราม” วิพากษ์การใช้กลไกกฎหมายและองค์กรตามรัฐธรรมนูญแทรกแซงอำนาจที่ยึดโยงกับประชาชน[4] คำเหล่านี้ช่วยเปิดประเด็นให้ตรวจสอบว่า กฎหมายถูกใช้เพื่อคุ้มครองหลักประชาธิปไตย หรือเพื่อจำกัดอำนาจของประชาชนอย่างไร แต่การนำไปอธิบายกรณีใดจำเป็นต้องพิจารณาฐานอำนาจตามกฎหมาย กระบวนการพิจารณา เหตุผลของคำวินิจฉัย และผลที่เกิดขึ้นอย่างเฉพาะเจาะจง เพื่อให้ข้อวิพากษ์ตั้งอยู่บนหลักฐานและหลักนิติธรรม

การตรวจสอบรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งยังคงเป็นองค์ประกอบจำเป็นของประชาธิปไตย รัฐบาลต้องรับผิดเมื่อทุจริตหรือละเมิดสิทธิประชาชน ขณะเดียวกัน องค์กรตรวจสอบก็ต้องใช้มาตรฐานอย่างเสมอภาค ใช้อำนาจได้สัดส่วนกับเหตุ เปิดเผยเหตุผล และมีกลไกให้ตรวจสอบการใช้อำนาจของตนได้ด้วย ความเป็นอิสระในการวินิจฉัยจึงต้องดำรงอยู่ควบคู่กับความรับผิดชอบต่อสาธารณะ เพื่อให้ทุกฝ่ายอยู่ภายใต้กติกาที่คุ้มครองสิทธิของประชาชนร่วมกัน

ข้อเสนอของสถาบันเพื่อให้ประชาธิปไตยหยั่งราก

การนำวิสัยทัศน์ของปรีดีมาพิจารณาการเมืองปัจจุบันต้องยึดอำนาจของราษฎรและความผาสุกของคนส่วนใหญ่เป็นจุดหมาย พร้อมพัฒนาวิธีการให้เหมาะกับปัญหาที่เปลี่ยนไป ข้อเสนอเรื่องรัฐธรรมนูญที่ประชาชนร่วมกำหนด การกระจายอำนาจ การปฏิรูปกองทัพและกระบวนการยุติธรรม ตลอดจนการลดความเหลื่อมล้ำ ปรากฏอยู่แล้วในบทวิเคราะห์และการอภิปรายที่สถาบันเผยแพร่[5] บทความนี้นำหลักคิดและข้อเสนอเหล่านั้นมาพัฒนาเป็นแนวทางปฏิรูปหกด้าน เพื่อให้สังคมร่วมพิจารณาและผลักดันผ่านกระบวนการประชาธิปไตย

ข้อเสนอทั้งหกด้านเชื่อมโยงกับองค์ประกอบของประชาธิปไตยสมบูรณ์ การปฏิรูปรัฐธรรมนูญ กองทัพ กระบวนการยุติธรรม และการกระจายอำนาจ มุ่งให้ประชาชนกำกับอำนาจทางการเมืองได้ การลดการผูกขาดและสร้างหลักประกันชีวิตช่วยวางรากฐานประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ส่วนการพิทักษ์ความจริงทางประวัติศาสตร์และสร้างวัฒนธรรมที่เคารพชีวิตช่วยพัฒนาทัศนะอันเป็นคติธรรมที่เกื้อหนุนประชาธิปไตย ทั้งสามมิติต้องดำเนินไปด้วยกัน เพื่อให้สิทธิที่รับรองไว้ในกฎหมายเกิดผลในชีวิตของราษฎร[6]

1. รัฐธรรมนูญที่ประชาชนร่วมกำหนดและแก้ไขได้ 

สถาบันเสนอให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ผ่านกระบวนการที่ประชาชนเป็นผู้กำหนด โดยมีสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง เปิดเผยกระบวนการพิจารณาและรับฟังความคิดเห็นอย่างทั่วถึง ก่อนให้ประชาชนลงประชามติตัดสินร่างฉบับสุดท้าย ประชาชนต่างพื้นที่และต่างฐานะต้องมีโอกาสเข้าร่วมอย่างเสมอภาค รวมถึงผู้ที่มีข้อจำกัดในการเข้าถึงข้อมูลและเวทีสาธารณะ

รัฐธรรมนูญควรกำหนดที่มาและความรับผิดชอบของผู้ใช้อำนาจทุกองค์กรให้ยึดโยงกับประชาชน คุ้มครองสิทธิของเสียงข้างน้อย และเปิดทางให้แก้ไขกติกาได้โดยสันติ สำหรับโครงสร้างรัฐสภา ข้อเสนอระบบสภาเดียวของปรีดีควรได้รับการพิจารณาอย่างจริงจัง พร้อมเปรียบเทียบกับทางเลือกอื่นโดยใช้หลักเดียวกันว่า สภานั้นเป็นตัวแทนของใคร ทำหน้าที่ใด และประชาชนตรวจสอบได้อย่างไร[7]

ขณะเดียวกัน ควรทบทวนกฎหมายและข้อผูกพันที่สืบเนื่องจากรัฐประหาร รวมถึงกรอบยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เพื่อปรับหรือยกเลิกส่วนที่จำกัดอำนาจตัดสินใจเชิงนโยบายของประชาชน พร้อมพัฒนาระบบวางแผนระยะยาวที่รัฐสภาตรวจสอบและปรับเปลี่ยนได้ตามข้อมูลและสภาพการณ์ การวางอนาคตของประเทศจึงต้องดำเนินควบคู่กับความรับผิดชอบของรัฐบาลต่อประชาชนในแต่ละวาระ

2. กองทัพภายใต้รัฐบาลพลเรือนและความรับผิดตามกฎหมาย

การปฏิรูปกองทัพควรกำหนดสายบังคับบัญชาให้ชัดเจนภายใต้รัฐบาลพลเรือนที่รับผิดชอบต่อรัฐสภา เปิดให้งบประมาณ การจัดซื้อ และกิจการทางเศรษฐกิจของกองทัพได้รับการตรวจสอบ พร้อมกำหนดขอบเขตบทบาทให้สอดคล้องกับภารกิจด้านความมั่นคงในระบอบประชาธิปไตย หลักสูตรการศึกษาและเกณฑ์ความก้าวหน้าในวิชาชีพทหารควรยึดการพิทักษ์รัฐธรรมนูญและสิทธิของประชาชนเป็นหลัก เพื่อให้ความเป็นทหารอาชีพมีรากฐานอยู่ที่ความรับผิดชอบต่อประเทศและราษฎร

ควรวางกลไกป้องกันการยึดอำนาจและการออกกติกายกเว้นความรับผิดให้คณะรัฐประหาร ตลอดจนจัดให้มีกระบวนการสอบสวนการละเมิดสิทธิที่เป็นอิสระและเป็นธรรม โดยพิจารณาความรับผิดจากการกระทำและบทบาทของแต่ละบุคคล ผู้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบต้องได้รับความคุ้มครอง ขณะที่ผู้สั่งการหรือผู้กระทำผิดต้องไม่อาจอาศัยตำแหน่งหลีกเลี่ยงการตรวจสอบได้

3. กระบวนการยุติธรรมที่เป็นอิสระและตรวจสอบได้

ควรทบทวนที่มาและอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญกับองค์กรอิสระ ให้กระบวนการสรรหามีความหลากหลาย โปร่งใส และยึดโยงกับสถาบันผู้แทนอย่างเหมาะสม การเปิดเผยคุณสมบัติ ประวัติการทำงาน และเหตุผลในการคัดเลือกจะช่วยให้สังคมตรวจสอบได้ ควบคู่กับหลักประกันที่ป้องกันรัฐบาล พรรคการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์เข้าแทรกแซงการวินิจฉัย

อำนาจที่กระทบสิทธิทางการเมืองอย่างร้ายแรง เช่น การยุบพรรคหรือการตัดสิทธิทางการเมือง ต้องมีฐานกฎหมายที่ชัดเจน ผ่านกระบวนการพิจารณาที่เป็นธรรม และใช้มาตรการได้สัดส่วนกับการกระทำผิด โดยคำนึงถึงผลกระทบต่อผู้เลือกตั้งและผู้ที่มิได้ร่วมกระทำผิดด้วย ส่วนมาตรฐานจริยธรรมต้องชัดเจนเพียงพอให้ผู้ดำรงตำแหน่งรู้ล่วงหน้าว่าการกระทำใดเข้าข่ายฝ่าฝืน และใช้มาตรฐานเดียวกันกับทุกฝ่าย การวิจารณ์คำวินิจฉัยโดยสุจริตและมีเหตุผลควรได้รับความคุ้มครอง เพื่อให้สังคมร่วมตรวจสอบและพัฒนากระบวนการยุติธรรมได้

4. การกระจายอำนาจและการควบคุมผู้แทนโดยประชาชน

ควรเพิ่มอำนาจตัดสินใจ งบประมาณ และแหล่งรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควบคู่กับการเปิดเผยข้อมูลและเปิดโอกาสให้ประชาชนร่วมจัดทำงบประมาณ ติดตามผลงาน และตรวจสอบผู้บริหาร เพื่อให้ผู้ได้รับผลกระทบมีบทบาทกำหนดบริการสาธารณะและอนาคตของพื้นที่ตนเอง การกระจายอำนาจต้องทำให้ท้องถิ่นรับผิดชอบต่อประชาชนได้จริง พร้อมป้องกันการผูกขาดอำนาจโดยกลุ่มอิทธิพลในพื้นที่

ในระดับชาติ ควรส่งเสริมพรรคการเมืองที่สมาชิกมีส่วนกำหนดนโยบายและคัดเลือกผู้สมัคร เปิดเผยที่มาของเงินสนับสนุน และมีช่องทางให้ประชาชนติดตามการทำหน้าที่ของผู้แทนอย่างต่อเนื่อง ส่วนการนำกลไกถอดถอนผู้แทน หรือ Recall มาประยุกต์ใช้ ต้องศึกษาเกณฑ์เข้าชื่อ เงื่อนไข ระยะเวลา และกระบวนการลงคะแนนให้รอบคอบ เพื่อให้ผู้แทนรับผิดชอบต่อผู้เลือกตั้ง โดยยังมีอิสระในการอภิปรายและลงมติด้วยเหตุผล และไม่เปิดช่องให้กลไกนี้ถูกใช้กลั่นแกล้งทางการเมือง

5. ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจและหลักประกันชีวิต

การลดการผูกขาดควรเริ่มจากการบังคับใช้กติกาการแข่งขันอย่างเสมอภาค เปิดเผยเงื่อนไขสัมปทานและการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ พร้อมลดอุปสรรคที่ทำให้ผู้ประกอบการรายย่อยเข้าไม่ถึงตลาด เงินทุน และโอกาสทางเศรษฐกิจ ควบคู่กับการคุ้มครองสิทธิแรงงานและเสรีภาพในการรวมตัว เพื่อให้ผู้ทำงานมีอำนาจต่อรองเกี่ยวกับค่าจ้าง สภาพการจ้าง และเงื่อนไขที่กระทบชีวิตของตน

รัฐควรพัฒนาหลักประกันด้านสุขภาพ การศึกษา รายได้ยามชรา และความคุ้มครองเมื่อขาดรายได้อย่างทั่วถึง โดยมีระบบจัดเก็บรายได้ภาครัฐที่เป็นธรรมและยั่งยืน พร้อมกระจายทรัพยากรเพื่อลดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ นโยบายเหล่านี้นำเป้าหมายความไพบูลย์ของราษฎรมาประยุกต์ให้ตอบโจทย์สังคมปัจจุบัน และต้องเปิดให้ประชาชนตรวจสอบทั้งคุณภาพบริการ ค่าใช้จ่าย และผลที่เกิดขึ้นต่อชีวิตของผู้ได้รับสิทธิ

6. ความจริงทางประวัติศาสตร์และวัฒนธรรมที่เคารพชีวิต

การป้องกันความรุนแรงทางการเมืองต้องอาศัยการเปิดเผยเอกสาร รักษาหลักฐาน และรับฟังประสบการณ์ของผู้เสียหาย ควรสนับสนุนให้ประวัติศาสตร์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 และ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 เป็นส่วนหนึ่งของการเรียนรู้ทั้งในระบบการศึกษาและพื้นที่สาธารณะ โดยให้ผู้เรียนได้ตรวจสอบแหล่งข้อมูล เปรียบเทียบคำอธิบาย และเข้าใจว่าสิทธิในชีวิตและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ต้องได้รับความคุ้มครอง แม้บุคคลนั้นจะมีความคิดทางการเมืองแตกต่างจากตน

สื่อ สถานศึกษา และหน่วยงานรัฐมีส่วนสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการถกเถียงด้วยเหตุผล ข้อกล่าวหาต้องผ่านการตรวจสอบ และเมื่อเผยแพร่ข้อมูลผิดก็ต้องแก้ไขอย่างเปิดเผย โดยเฉพาะข้อมูลที่อาจนำไปสู่ความเกลียดชังหรือความรุนแรงต่อผู้เห็นต่าง การแสวงหาความจริง เยียวยาผู้เสียหาย และนำผู้กระทำผิดเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมจึงเป็นภารกิจที่ต้องดำเนินไปด้วยกัน เพื่อให้สังคมอยู่ร่วมกันได้โดยไม่ผลักภาระความสูญเสียให้คนรุ่นต่อไป

พิทักษ์เจตนารมณ์ด้วยการเปลี่ยนแปลงที่ประชาชนสัมผัสได้

ข้อเสนอทั้งหกด้านต้องอาศัยความร่วมมือของประชาชน พรรคการเมือง รัฐสภา และผู้ปฏิบัติงานในสถาบันต่าง ๆ ซึ่งอาจมีความคิดเห็นและแนวทางแตกต่างกัน ปรีดีเคยเน้นว่ารัฐธรรมนูญต้องสอดคล้องกับเจตนารมณ์ประชาธิปไตยสมบูรณ์และความต้องการทางเศรษฐกิจของราษฎร เพื่อให้ประเทศก้าวหน้าไปได้อย่างสันติ หลักคิดนี้ยังมีความหมายต่อการปฏิรูปในปัจจุบัน เพราะความเปลี่ยนแปลงจะหยั่งรากได้เมื่อผู้คนมีส่วนร่วมกำหนดอนาคต และมีช่องทางคลี่คลายข้อขัดแย้งโดยไม่ต้องแลกด้วยชีวิต

การรำลึก 14 ตุลาคม จึงเป็นความรับผิดชอบต่อทั้งผู้จากไปและผู้ที่ยังดำเนินชีวิตอยู่ในสังคมนี้ เจตนารมณ์ของวีรชนได้รับการสืบทอดเมื่อสิทธิของประชาชนมั่นคงขึ้น เมื่อผู้ใช้อำนาจต้องรับผิด และเมื่อราษฎรมีโอกาสสร้างชีวิตที่ดีได้ด้วยตนเอง การสานต่อชัยชนะก้าวแรกสู่ประชาธิปไตยสมบูรณ์ จึงหมายถึงการทำให้ความเสียสละในอดีตงอกงามเป็นหลักประกันสิทธิ ศักดิ์ศรี และความผาสุกในชีวิตของราษฎร เพื่อให้อนาคตที่คนรุ่นก่อนต่อสู้เรียกร้องเป็นอนาคตที่คนทุกรุ่นร่วมกำหนดได้อย่างเสมอภาคและสันติ

บทความที่เกี่ยวข้อง:

• 14 ตุลาฯ: จากชัยชนะก้าวแรกสู่ประชาธิปไตยสมบูรณ์ (ตอนที่ 1)
• 6 ตุลาคม 2519: การทำลายประชาธิปไตยและคำเตือนของปรีดี พนมยงค์