ความคิดทางกฎหมายของปรีดี พนมยงค์: “สภาเดียว” ที่มาจากการเลือกตั้ง*

 

 

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องมาจากการเลือกตั้งของราษฎร

หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว นายปรีดี พนมยงค์ ต้องการให้คณะราษฎรควบคุมดูแลการปกครองแผ่นดินให้เข้ารูปเข้ารอยของระบอบประชาธิปไตยภายใน 10 ปี คือ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475-2485 และด้วยเหตุที่เป็นช่วงกะทันหันไม่อาจเขียนกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งไว้ต่างหากได้ นายปรีดีจึงได้เขียนเป็นหลักการใหญ่ๆ ไว้ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งเป็นแม่บทสำคัญในการวางรากฐานการปกครองแบบประชาธิปไตยของสยาม ในหมวด 3 ส่วนที่ 2 ที่ว่าด้วย ผู้แทนราษฎร

ซึ่งในช่วงแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองและประกาศใช้ปฐมรัฐธรรมนูญนั้น ย่อมเป็นธรรมดาอยู่นั่นเองว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องมาจากการแต่งตั้ง โดยมาตรา 10 ของรัฐธรรมนูญกำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมัยที่ 1 มาจากการจัดตั้งโดยคณะราษฎรซึ่งมีคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารเป็นผู้ใช้อำนาจแทน แม้กระนั้นก็ตาม ในสมัยที่ 2 คือ ช่วงเวลาภายหลัง 6 เดือน หรือจนกว่าการจัดประเทศเป็นปกติเรียบร้อย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรครึ่งหนึ่งต้องมาจากการเลือกตั้งโดยราษฎร (สมาชิกประเภทที่ 1) ไม่ใช่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด ซึ่งวิธีการเลือกตั้งในช่วงเวลาหัวเลี้ยวหัวต่อนี้นายปรีดีเลือกใช้วิธีการเลือกตั้งแบบทางอ้อม

และเมื่อจำนวนราษฎรทั่วพระราชอาณาเขตได้สอบไล่วิชาประถมได้เป็นจำนวนเกินกว่าครึ่งและอย่างช้าต้องไม่เกิน 10 ปี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นผู้ที่ราษฎรได้เลือกตั้งขึ้นเองทั้งสิ้น โดยจะมีเพียงสมาชิกประเภทที่ 1 ซึ่งเป็นประเภทที่มาจากการเลือกตั้งของราษฎรเข้ามาใช้อำนาจอธิปไตยแทนราษฎรผู้เป็นเจ้าของอำนาจ โดยมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี นับแต่วันเข้ารับตำแหน่ง

ทั้งนี้ เมื่อถึงสมัยที่ 3 ที่สมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรจะต้องเป็นผู้ที่ราษฎรได้เลือกตั้งขึ้นเองทั้งสิ้นนั้น แม้ผู้แทนราษฎรในสมัยที่ 2 ซึ่งเป็นสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งจะอยู่ในตำแหน่งไม่ถึง 4 ปี ก็ตาม ก็ต้องออกจากตำแหน่งนับแต่วันที่ผู้แทนในสมัยที่ 3 ได้เข้ารับตำแหน่ง โดยในการเลือกตั้งสมาชิกในสมัยที่ 3 รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีกฎหมายที่จะบัญญัติภายหลังโดยจะกำหนดให้สมาชิก (คำที่ถูกต้องน่าจะเป็นคำว่า “ราษฎร” – ผู้เขียน) ได้เลือกตั้งผู้แทนในสภาได้โดยตรง[1]

มีกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งที่น่าสนใจอีกฉบับหนึ่ง คือ “พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระวางเวลาที่ใช้บทบัญญัติฉะเพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พุทธศักราช 2475” ซึ่งนายปรีดีเป็นผู้ร่างขึ้นโดยเขียนหลักการและแนวความคิดของตนเองไว้ในพระราชบัญญัติฉบับนี้อย่างเต็มที่ 

แต่หลังจากที่นายปรีดีได้นำเสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจและก่อให้เกิดความขัดแย้งจนนำไปสู่การปิดสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราของฝ่ายพระยามโนปกรณ์นิติธาดา เมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2476 และต่อมาได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการเลือกตั้ง พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2476 โดยแก้ไขเปลี่ยนแปลงหลักการเดิมของนายปรีดีไปหลายประการ กระทั่งพระยาพหลพลพยุหเสนาได้เป็นผู้นำในการยึดอำนาจการปกครองคืน และประกาศใช้พระราชบัญญัติการเลือกตั้ง พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2476 ฉบับที่ 2 จึงได้นำหลักการสำคัญๆ ในพระราชบัญญัติการเลือกตั้งฉบับของนายปรีดี มาไว้ในพระราชบัญญัติฉบับนี้ และพระราชบัญญัติฉบับนี้นี่เองเป็นฉบับที่ใช้ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรครั้งแรกของไทย เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน พ.ศ. 2476

จากแนวความคิดประชาธิปไตยสมบูรณ์ของนายปรีดี[2] นายปรีดีได้กล่าวถึงระบบการเมืองประชาธิปไตยที่เกี่ยวข้องกับสภาผู้แทนราษฎรไว้ว่า “ระบบการเมืองที่จะเป็นประชาธิปไตยได้ก็จำต้องมีรัฐธรรมนูญ วิธีเลือกตั้งซึ่งให้ราษฎรมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งผู้แทนราษฎรได้เสมอภาคกัน และมีความสะดวกในการออกเสียงได้ในทางปฏิบัติ”[3] ดังนั้น สำหรับนายปรีดีแล้วองค์ประกอบหนึ่งที่จะทำให้ระบอบประชาธิปไตยจะมีความสมบูรณ์ได้ สภาผู้แทนราษฎรซึ่งจะเป็นตัวแทนของราษฎรในการแก้ไขความเดือดร้อนให้ราษฎรได้นั้น สมาชิกต้องมีที่มาจากการเลือกตั้งของราษฎร

นายปรีดีนำที่มาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์ประกอบเบื้องต้นในการวิเคราะห์ถึงความเป็นประชาธิปไตยของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ กล่าวคือ หากรัฐธรรมนูญฉบับใดที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งของราษฎร รัฐธรรมนูญฉบับนั้นย่อมมีความเป็นประชาธิปไตย ทั้งนี้ นายปรีดีได้เชื่อมโยงหลักความเสมอภาคของปวงชนชาวไทยเข้ากับสิทธิในการออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ “ราษฎรคนหนึ่งก็ต้องมีสิทธิหนึ่งเสียงเสมอเหมือนกันทั่วราชอาณาจักร”[4]

นายปรีดีเห็นว่า วิธีการเลือกตั้งที่จะทำให้เกิดความเสมอภาคระหว่างประชาชนได้นั้น ต้องใช้วิธีการเลือกตั้งแบบ “แบ่งเขต” หมายความว่า แบ่งเขตจังหวัดที่มีพลเมืองมากออกเป็นเขตๆ เขตหนึ่งเลือกตั้งผู้แทนราษฎรได้ 1 คน[5] ทั้งนี้ นายปรีดีเห็นว่า การแบ่งเขตเลือกตั้งจะทำให้เขตเลือกตั้งไม่ใหญ่จนเกินไป และสามารถแยกหน่วยเลือกตั้งออกเป็นหลายๆ หน่วย เพื่อความสะดวกแก่การมาลงคะแนนเสียงของราษฎร โดยนายปรีดีเสนอว่า ควรจัดให้มีหน่วยเลือกตั้งทุกหมู่บ้าน[6]

นอกจากนี้ เพื่อเป็นการส่งเสริมให้ราษฎรสนใจประชาธิปไตย นายปรีดียังเสนอให้รัฐ “จ่ายค่าป่วยการให้ราษฎรที่มาลงคะแนน” โดยกำหนดให้ผู้ที่มาลงคะแนนมีสิทธิได้รับค่าป่วยการจากรัฐบาลครั้งละ 10 บาท (ค่าเงินในปี พ.ศ. 2516) ซึ่งนายปรีดีเห็นว่า ไม่น่าเสียดายเพราะเท่ากับเป็นการคืนเงินที่เก็บภาษีอากรมาจากราษฎรในวันเลือกตั้งนั่นเอง วิธีการนี้ยังจะเป็นการช่วยป้องกันมิให้ผู้สมัครเริ่มโกงการเลือกตั้งตั้งแต่ต้นโดยวิธีจ่ายค่าพาหนะเป็นสินน้ำใจให้ผู้มาลงคะแนนได้อีกด้วย[7]

นายปรีดีไม่เห็นด้วยและได้แสดงทัศนะไว้ในหลายๆ โอกาสถึงความชิงชังรังเกียจอย่างยิ่งกับการได้มาซึ่งสมาชิกรัฐสภาโดยวิธีการแต่งตั้ง เพราะสมาชิกรัฐสภาที่มาจากวิธีการแต่งตั้งย่อมไม่ใช่ผู้แทนของปวงชน เพราะประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยสมาชิกรัฐสภาต้องมาจากการเลือกตั้ง[8]

ยิ่งไปกว่านั้น ในทัศนะของนายปรีดีระบบประชาธิปไตยทางการเมืองที่จะเป็นประชาธิปไตยที่สุด คือ ระบบที่ราษฎรมีสิทธิออกเสียงบัญญัติกฎหมายได้โดยตรง ไม่ใช่ผ่านทางผู้แทนราษฎร แต่ระบบประชาธิปไตยชนิดนี้สามารถทำได้ในประเทศเล็กๆ ที่มีพลเมืองไม่มากเท่านั้น[9] สำหรับประเทศที่มีพลเมืองจำนวนมากจึงจำต้องมีระบบเลือกตั้งผู้แทนราษฎรให้มาใช้อำนาจแทนราษฎร ซึ่งแน่นอนว่า นายปรีดีย่อมนิยมวิธีการผู้เลือกตั้งผู้แทนโดยทางตรงดังกล่าว

ส่วนการเลือกผู้แทนโดยทางอ้อม ที่หมายถึงวิธีการที่ราษฎรเลือกตัวแทนเพื่อให้ออกเสียงเลือกตั้งผู้แทนราษฎรแทนตนชั้นหนึ่งก่อน แล้วผู้แทนจึงเลือกผู้แทนราษฎรอีกชั้นหนึ่ง เช่น ราษฎรเลือกผู้แทนตำบลก่อน จากนั้นผู้แทนตำบลที่ราษฎรเลือกมานั้นจะทำการเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอีกชั้นหนึ่งนั้น นายปรีดีไม่รังเกียจวิธีการดังกล่าวแต่อย่างใด ทั้งยังเคยกำหนดวิธีการเลือกตั้งโดยทางอ้อมนี้ไว้ในปฐมรัฐธรรมนูญมาแล้ว นายปรีดีได้อธิบายไว้ว่า วิธีการดังกล่าวมีความแตกต่างจากการแต่งตั้ง กล่าวคือ เป็นวิธีการเลือกตั้งที่มีพื้นฐานมาจากการออกเสียงลงมติของราษฎรเอง ซึ่งต่างจากการแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ สมาชิกวุฒิสภา

ในเรื่องผู้แทนที่มาจากการเลือกของราษฎรนี้ นายปรีดีได้นำเสนอวิธีการที่ให้ราษฎรสามารถควบคุมผู้แทนของตนไว้อย่างน่าสนใจ โดยให้อำนาจราษฎรที่เลือกตั้งผู้แทนสามารถควบคุมผู้แทนของตนได้โดยตรง เรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า “Recall” ซึ่งแปลว่า “การเรียกตัวกลับคืน” หรือ “การถอดถอนผู้แทน” คือ เมื่อราษฎรในเขตเลือกตั้งใดเห็นว่า ผู้แทนของตนมีพฤติการณ์ที่ส่อให้เห็นว่า ไม่ซื่อสัตย์ต่อหน้าที่ของตน ก็มีสิทธิในการรวบรวมกันประมาณร้อยละ 25 หรือกว่า นั้นขึ้นไป ทำหนังสือยื่นต่อรัฐสภาหรือองค์การใดที่เหมาะสม เรียกตัวผู้นั้นกลับคืนให้หมดสมาชิกภาพไป[10] วิธีนี้เป็นวิธีที่นายปรีดีเห็นว่า เป็นการป้องกัน “การขายตัวของผู้แทน” ได้ดีที่สุดวิธีหนึ่ง ดีกว่าการกำหนดให้ผู้แทนต้องสังกัดพรรคการเมือง

การไม่บังคับสังกัดพรรคการเมือง

นายปรีดีเห็นว่า รัฐธรรมนูญที่ดีต้องไม่บังคับให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้แทนปวงชนนั้นต้องสังกัดพรรคการเมือง เพราะเป็นเสรีภาพของผู้สมัครที่จะสังกัดพรรคหรือไม่สังกัดพรรค[11] เนื่องจากหากไม่ลงมติตามเสียงข้างมากของพรรคแล้วเสียงข้างมากของพรรคไล่ออกจากพรรค เขาก็เป็นผู้แทนอิสระต่อไปได้ แต่หากให้ผู้แทนสังกัดพรรคเสียแล้ว ความเป็นสมาชิกพรรคอาจทำให้ผู้แทนราษฎรนั้นไม่อาจอาศัยความบริสุทธิ์ใจของตนต่อปวงชนให้เป็นใหญ่ยิ่งกว่าเสียงข้างมากในพรรค กลายเป็นทาสของพรรคที่ตนสังกัดไป เพราะถ้าไม่ลงมติตามเสียงข้างมากของพรรคก็จะถูกไล่ออกจากพรรคตนและต้องออกจากการเป็นผู้แทนราษฎรทั้งยากที่จะสมัครเป็นสมาชิกพรรคอื่นได้[12]

การมีสภาเดียว หรือ สภาคู่

นายปรีดีได้กล่าวในเชิงที่ไม่เห็นด้วยกับการที่รัฐธรรมนูญใดจะกำหนดให้รัฐสภาเป็นแบบสภาคู่ คือ มีทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภานายปรีดีเห็นว่า "ราชอาณาจักรไทยควรมีสภาผู้แทนราษฎร"

แต่เพียงสภาเดียวเท่านั้น แนวความคิดของนายปรีดีนี้ปรากฏให้เห็นในปฐมรัฐธรรมนูญดังได้กล่าวมาแล้ว ต่อมาในคราวที่มีการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญก็ได้มีคำแถลงโดยให้เหตุผลเกี่ยวกับปัญหาว่า ควรมีสภาเดียวหรือ 2 สภา สอดคล้องกับแนวความคิดของนายปรีดีแต่เดิมอีกครั้ง ความว่า

“...อนุกรรมการได้ตรึกตรองอยู่หนักหนา คือ รัฐธรรมนูญของเรานี้ควรจะบัญญัติให้มี 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาล่าง กับสภาบนอีกสภาหนึ่ง หรือจะควรมีสภาเดียว เมื่อได้ตรึกตรองโดยรอบคอบแล้วเห็นว่า เราจะตั้งรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ไม่มีประเพณีที่จะบังคับเรา การมีสภาเดียวนั้นกิจการดำเนินได้รวดเร็ว การมี 2 สภานั้นอาจถ่วงกันชักช้าโตงเตง ... ที่ข้าพเจ้าได้สังเกตและได้พบได้ยินมาบางประเทศที่มี 2 สภานั้น กิจการเดินช้านัก แต่ว่ามีบางประเทศที่ต้องมี 2 สภา เพราะเป็นประเพณีบังคับ แต่ในรัฐธรรมนูญใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นสมัยเร็วๆ นี้ ก็มักจะมีแต่สภาเดียว เมื่อตกลงใจดั่งนี้ จึงได้ดำเนินการในทางให้มีสภาเดียวอันเป็นวิธีที่ใช้อยู่ในพระราชบัญญัติธรรมนูญชั่วคราว...”[13]

อย่างไรก็ตาม หากต้องมีสภาสูงหรือวุฒิสภาแล้ว นายปรีดีเห็นว่า สมาชิกของสภาสูงอย่างน้อยก็ควรมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมของราษฎร ซึ่งอาจใช้วิธีการเลือกตั้งสองชั้นโดยสภาเทศบาลหรือสภาจังหวัดในขณะนั้นหรือมิฉะนั้นก็โดยสภาผู้แทนราษฎร และให้โอกาสแก่ทุกคนที่มีคุณสมบัติเป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นวุฒิสมาชิกได้โดยเปิดเผย กับให้สภาผู้แทนราษฎรมีเวลาพอที่จะพิจารณาว่า ผู้สมัครคนใดควรได้รับการเลือกตั้ง 

นายปรีดีเห็นว่า เหตุผลของการมีสภาสูงนั้นก็เพื่อทำหน้าที่เพียง “ยับยั้ง” ร่างกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรเสนอ โดยถือว่า สมาชิกสภาสูงเป็นผู้มีอายุมากกว่าสมาชิกสภาล่าง จึงไตร่ตรองรอบคอบไม่หุนหันพลันแล่น เพื่อให้สภาสูงช่วยกลั่นกรองร่างกฎหมายอันเป็นการยับยั้งประดุจ “ห้ามล้อ” ไม่ใช่เป็นการ “ถ่วง” ทั้งนี้ โดยคำนึงถึง “ดุลยภาพแห่งอำนาจ” ของระบบรัฐสภา ซึ่งในทางวิชาการประชาธิปไตยนั้น ไม่ปรากฏว่า ภายในอำนาจนิติบัญญัติต้องมีการถ่วงอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรโดยอภิสิทธิ์ชนแต่อย่างใด อนึ่ง เนื่องจากกฎหมายไม่ได้กำหนดอายุขั้นสูงของผู้แทนราษฎรไว้ ในทางปฏิบัติสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหลายคนก็มีอายุสูงกว่าสมาชิกสภาสูง ดังนั้น ในหลายราชอาณาจักรในปัจจุบันจึงมีสมาชิกของรัฐสภาแต่เพียงประเภทเดียว คือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ซึ่งมีสมาชิกคนหนุ่มกับคนสูงอายุร่วมงานกัน [14]

นายปรีดีเห็นว่า การมีสภาเดียวที่มีทั้งสมาชิกเป็นคนหนุ่มและคนแก่ก็สามารถทำให้การพิจารณาร่างกฎหมายมีประสิทธิภาพได้ โดยการยืดเวลาในการพิจารณาร่างกฎหมายวาระที่ 3 ออกไป เพื่อให้สมาชิกได้มีเวลาในการช่วยกันตรึกตรองให้รอบคอบอีกชั้นหนึ่ง ส่วนรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้มีสองสภานั้น ในการพิจารณาของสภาสูงไม่ควรกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาที่ยาวเกินไป เพราะจะเป็นการ “ถ่วง” มากกว่าการ “ยับยั้ง” เช่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา 54 ที่กำหนดให้พฤฒสภาซึ่งเป็นสภาสูง พิจารณากฎหมายโดยต้องลงมติภายในกำหนด 30 วัน แต่ถ้าเป็นพระราชบัญญัติการเงินต้องพิจารณาลงมติภายใน 15 วัน ซึ่งนายปรีดีเห็นว่า เป็นระยะเวลาที่เหมาะสมในการยับยั้งแล้ว[15] ส่วนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ที่ได้กำหนดไว้ในมาตรา 122 ว่า ให้วุฒิสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติให้เสร็จภายใน 60 วัน ส่วนพระราชบัญญัติการเงินให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน นั้น มีผลเป็นการถ่วงมากกว่าการยับยั้ง

นอกจากนี้นายปรีดียังเห็นว่า การให้อำนาจในการยับยั้งกฎหมายแก่วุฒิสภาเช่นนี้มีผลเป็นการตัดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการยับยั้งพระราชบัญญัติที่เคยมีมานับแต่ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกและฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ที่กำหนดให้มีสภาเดียวเลยทีเดียว ดังนั้น หลายราชอาณาจักรที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข จึงมีแนวโน้มไปในทางแนวทางที่มีสภาผู้แทนราษฎรสภาเดียว หรือหากยังคงให้มีสภาสูงก็กำหนดให้มีที่มาจากการเลือกตั้งของราษฎร นายปรีดีได้บันทึกไว้ว่า ไม่เคยพบในทางตำราหรือการปฏิบัติของประเทศใดในโลกที่ถือว่า วุฒิสภาซึ่งสมาชิกมาจากการแต่งตั้งนั้นเป็นระบอบประชาธิปไตย[16]

นายปรีดีเห็นว่า ธรรมนูญสองฉบับแรกดังกล่าว โดยเฉพาะในรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโอนพระราชอำนาจมาให้ประชาชนเพื่อให้มีสภาเดียวอันถือว่า เป็น “สังคมสัญญา” ระหว่างพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ในฐานะทรงเป็นตัวแทนระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์กับปวงชนชาวไทย และได้ทรงโอนพระราชอำนาจนั้นด้วยความเต็มพระทัยมิได้ถูกบังคับหรือโดยเสียมิได้ที่จำต้องพระราชทาน[17] แต่อย่างใด

นายปรีดีได้กล่าวไว้ว่า การร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 นั้นถือหลักการมีสภาเดียว ดังนั้น แม้นายปรีดีจะเป็นเพียงหนึ่งในอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว แต่การที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้มีสภาเดียวจึงตรงตามแนวคิดและความนิยมของนายปรีดีมาตั้งแต่ต้น นอกจากนี้ นายปรีดีได้ให้คุณค่าบทบัญญัติมาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่ได้กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องมาจากการเลือกตั้งโดยราษฎรนั้นว่า เป็นบทบัญญัติที่เป็นไปตามระบอบประชาธิปไตย[18]

รัฐธรรมนูญ 2489 มี “สองสภา”

ส่วนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ที่นายปรีดีมีส่วนในการก่อกำเนิดขึ้นอีกฉบับหนึ่งที่ได้กำหนดให้มีสองสภานั้น นายปรีดีกล่าวในเชิงว่า ไม่เห็นด้วยกับการให้มีสองสภามาแต่ต้น โดยนายปรีดีได้กล่าวไว้ว่า ตนเองเพียงแต่ทำหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายในขณะนั้นเท่านั้น กล่าวคือ ในขณะที่ตนเองดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์กับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ตามรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ในขณะนั้น นายปรีดีเป็นผู้ริเริ่มให้เลิกบทเฉพาะกาลอันเป็นบทบัญญัติที่จำเป็นต้องมีในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อของระบอบการปกครองของรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 เนื่องจากเห็นว่า ถึงเวลาแล้วที่ควรจะได้เลิกบทเฉพาะกาลดังกล่าวและปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยเป็นผลสมบูรณ์ยิ่งขึ้น [19] โดยยังคงให้มีสภาผู้แทนราษฎรแต่เพียงสภาเดียว มิได้มีความคิดริเริ่มให้มีพฤฒสภาด้วยแต่อย่างใด

นายปรีดีกล่าวถึงเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์ในครั้งนั้นไว้ว่า ถ้ารัฐบาลในขณะนั้นได้ดำเนินการตามการริเริ่มดังที่นายปรีดีกล่าวมา ประเทศไทยก็จะมีสภาผู้แทนราษฎรแต่เพียงสภาเดียว แต่เมื่อรัฐบาลของ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช ซึ่งได้ตั้งกรรมการขึ้นคณะหนึ่งเพื่อรวบรวมความเห็นและเรียบเรียงบทบัญญัติขึ้นเป็นร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสนอมายังนายปรีดีซึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในขณะนั้นซึ่งในระหว่างนั้น สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลเสด็จนิวัตกรุงเทพมหานครตามคำกราบบังคมทูลของนายปรีดีและรัฐบาล นายปรีดีจึงพ้นจากตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายปรีดีเป็นรัฐบุรุษอาวุโส นายปรีดีจึงไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลนั้นแต่อย่างใด

โดยร่างรัฐธรรมนูญที่รัฐบาล ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช และคณะกรรมการดังกล่าวได้ทำขึ้นนั้นกำหนดให้มีสองสภา[20] ต่อมาเมื่อเสนอรัฐสภาเพื่อลงมติรับหลักการให้มีสองสภาแล้ว นายปรีดีจึงได้รับแต่งตั้งให้เป็นประธานคณะกรรมาธิการและทำหน้าที่ตามที่ได้รับแต่งตั้งในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวตามที่สภาลงมติรับหลักการแล้วนั้น แม้ในระหว่างนั้นนายปรีดีจะได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เป็นนายกรัฐมนตรี แต่นายปรีดีก็เพียงแต่ทำหน้าที่ประธานคณะกรรมการ จนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ และเสนอต่อสภาเพื่อพิจารณาจนสำเร็จบริบูรณ์เท่านั้น 

นายปรีดีจึงได้กล่าวสรุปย้ำไว้อย่างชัดเจนในเวลาต่อมาว่า ในเรื่องการกำหนดให้มีสภาเดียวนั้นนายปรีดีเห็นด้วยกับองค์การนักศึกษาในสมัยก่อนเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ที่องค์การนักศึกษาจัดให้มีร่างรัฐธรรมนูญ โดยเห็นควรกำหนดให้ราชอาณาจักรไทยมีสภาผู้แทนราษฎรแต่เพียงสภาเดียว

พฤฒสภามาจากการเลือกตั้ง

แม้การมีสองสภาของรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 นายปรีดีจะไม่เห็นด้วยสักเท่าใดนัก[21] แต่นายปรีดีก็ยังเห็นว่า หลักการของรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 นั้น ก็ได้เคารพหลักประชาธิปไตยอยู่ เนื่องจาก แม้รัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้รัฐสภาประกอบด้วย “พฤฒสภา” กับ “สภาผู้แทน” แต่โดยที่สมาชิกพฤฒสภาและสมาชิกสภาผู้แทนเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมิใช่โดยการแต่งตั้ง กล่าวคือ ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนโดยตรงและเป็นผู้เลือกตั้งพฤฒสมาชิกโดยทางอ้อม ซึ่งเป็นการเลือกตั้ง 2 ชั้น เพียงแต่ในระยะเริ่มแรกมีบทเฉพาะกาลที่ให้สภาผู้แทนราษฎรทั้งประเภทที่ 1 และประเภทที่ 2 ประกอบกันเป็นองค์การเลือกตั้ง เพื่อให้มีพฤฒสภาขึ้นภายใน 15 วัน นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ[22] ซึ่งถ้ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ใช้เพียง 3 ปี พฤฒสมาชิกก็ต้องออกไปครึ่งหนึ่ง โดยผู้ที่จะเป็นแทนในตำแหน่งว่างก็เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา และต่อมาอีกเพียง 3 ปี พฤฒสมาชิกก็เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมาครบถ้วนบริบูรณ์[23] ดังนั้น นายปรีดีจึงเห็นว่า สมาชิกพฤฒสภาและสมาชิกสภาผู้แทนจึงเป็นผู้แทนของปวงชนอย่างสมบูรณ์ รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 จึงเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยตามลักษณะแห่งความเป็น “ประชาธิปไตยสมบูรณ์” คือ เป็น “ระบอบการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่”

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดจำนวนสมาชิกพฤฒสภาให้มีเพียง 80 คน ซึ่งเป็นจำนวนที่ต่ำกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทน 178 คน ที่ได้รับเลือกตั้งตามหลักเกณฑ์แห่งมาตรา 91 ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้

ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 อันเป็นผลพวงของการรัฐประหาร[24] ซึ่งเป็นแม่บทของรัฐธรรมนูญฉบับที่มีผู้โฆษณาชวนเชื่อว่า เป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยยิ่งกว่า รัฐธรรมนูญใดๆ ของไทยนั้น ได้บัญญัติให้สมาชิกวุฒิสภาเป็นผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งมิใช่เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้ง[25]

อนึ่ง นายปรีดีแสดงความเห็นไว้ด้วยว่า นอกจากสมาชิกพฤฒสภาเป็นผู้แทนที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นแล้ว มาตรา 24 ของรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ยังได้กำหนดไว้ว่า “สมาชิกพฤฒสภาต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ” ทั้งนี้ เพื่อป้องกันรัฐบาลสั่งข้าราชการที่อยู่ต้องอยู่ใต้บังคับบัญชาของรัฐบาล ลงสมัครเป็นสมาชิกพฤฒสภา ซึ่งจะทำให้รัฐบาลที่เป็นฝ่ายบริหารมีอำนาจเหนือพฤฒสภาซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ อันจะเป็นการทำลายหลักการซึ่งจะขัดต่อประชาธิปไตย โดยเรื่องนี้เป็นแนวความคิดที่สอดคล้องกับแนวความคิดของนายปรีดีที่ได้วางกรอบในการร่างรัฐธรรมนูญว่า รัฐมนตรี สมาชิกของสภาผู้แทนและพฤฒสภานั้น จะเป็นข้าราชการประจำไม่ได้ ซึ่งในเรื่องนี้ปรากฏว่า ในชั้นของการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของสภาผู้แทนราษฎรนั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็ได้เห็นชอบโดยพร้อมเพรียงกัน[26]

ข้อถกเถียงเรื่องระบบสภาคู่

อันที่จริงนั้น การถกเถียงถึงความเหมาะสมในการก่อตั้งระบบสองสภาหรือสภาคู่ในรัฐเดี่ยวได้มีมานานแล้ว และยังคงปรากฏปัญหาให้ถกเถียงกันอยู่จนกระทั่งปัจจุบัน แตกต่างจากการก่อตั้งระบบดังกล่าวในรัฐรวม ซึ่งทุกฝ่ายเห็นพ้องต้องกันอย่างไร้ข้อกังขาในการกำหนดให้มีสภาคู่ ทั้งนี้ ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 หลายประเทศในยุโรปได้ยกเลิกระบบสภาคู่และก่อตั้งสภาเดียวขึ้น โดยเหตุผลเพื่อต้องการวางรากฐานของระบอบประชาธิปไตยให้เข้มแข็งขึ้น พร้อมๆ กับความจางหายในความหวาดกลัวต่อการครอบงำของเสียงข้างมากในสภา และได้ให้บทบาทในการตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายนิติบัญญัติไปอยู่ที่องค์กรตุลาการแทน กล่าวคือ ใช้กลไกการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายเข้ามาแทนที่การตรวจสอบร่างกฎหมายโดยสภาสูง

อย่างไรก็ตาม แนวโน้มของระบบสภาคู่ที่ยังมีอยู่ในปัจจุบันค่อนข้างเป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือ สภาสูงถูกลดทอนอำนาจลงให้เหลือเพียงบทบาทในการกลั่นกรองกฎหมาย ดังที่นายปรีดีใช้คำว่า “ยับยั้ง” เท่านั้น ทั้งนี้ เนื่องจากรัฐใดที่กำหนดให้สภาสูงที่มีความเป็นอภิชนาธิปไตยหรืออำมาตยาธิปไตยมีบทบาททางการเมืองมากเท่าใด ความชอบธรรมทางประชาธิปไตยของรัฐสภาในรัฐนั้นย่อมลดน้อยลงตามไปด้วยนั่นเอง[27] มิพักต้องกล่าวถึงในประเทศที่รัฐธรรมนูญกำหนดที่มาของสมาชิกสภาสูงนั้นไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยราษฎร สมาชิกเหล่านั้นย่อมไม่ใช่ผู้แทนของราษฎรและไม่มีความรับผิดชอบต่อราษฎร แต่ย่อมเป็นผู้แทนและต้องมีความรับผิดชอบต่อกลุ่มการเมืองที่แต่งตั้งเข้ามา ลักษณะที่เกิดขึ้นดังกล่าวย่อมไม่เหมาะกับการเป็นประเทศที่มีระบอบประชาธิปไตยโดยแท้ เนื่องจากสภาสูงมิใช่ผู้แทนของราษฎร นี่จึงเป็นข้อที่น่ากังวลที่สุดของการมีสภาสูงหรือวุฒิสภา[28]

คำถาม

ขอให้ท่านผู้อ่านโปรดลองช่วยกันจินตนาการดูเถิดว่า วุฒิสภาซึ่งมีสมาชิกมาจากการแต่งตั้งจากกลุ่มบุคคลที่สืบทอดมาจากการทำรัฐประหาร จำนวน 250 คน ตามมาตรา 269 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่สืบทอดมาจากการทำรัฐประหารเช่นเดียวกันนั้น เป็นวุฒิสภาในระบอบประชาธิปไตยที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่หรือไม่? และเป็นวุฒิสภาที่เป็นตัวแทนของราษฎรที่จะมาแก้ไขความทุกข์ร้อนให้ราษฎรได้ตามแนวความคิดของนายปรีดีหรือไม่? หากยังพอมีความเคารพศรัทธาต่อหลักประชาธิปไตย หลักนิติรัฐ หลักนิติธรรม ตลอดจนสภาพความเป็นจริงที่ปรากฏอยู่ต่อหน้าอยู่บ้าง ท่านผู้อ่านคงจะตอบคำถามเหล่านี้ได้ไม่ยากเลย

 

* บางส่วนของบทความ แนวความคิดว่าด้วย “สภาผู้แทนราษฎร” ของปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของวิทยานิพนธ์เรื่อง “แนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของปรีดี พนมยงค์” หลักสูตรนิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปีการศึกษา 2559.

** พนักงานคดีปกครองชำนาญการ สำนักงานศาลปกครองสูงสุด.

[1] โปรดดู พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ในหมวด 3 ส่วนที่ 2 ที่ว่าด้วย ผู้แทนราษฎร.

[2] แนวความคิดประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดีประกอบด้วย ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ประชาธิปไตยทางการเมือง และทัศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย โปรดดูใน ปรีดี พนมยงค์, “ปาฐกถาของนายปรีดี พนมยงค์ เรื่อง “อนาคตของประเทศไทยควรดำเนินไปในรูปใด,” ใน องค์การนักศึกษามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, วารสาร อ.ม.ธ. ฉบับ 10 ธันวาคม รวมปาฐกถา บทความ และข้อสังเกตของนายปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพมหานคร : เจริญวิทย์การพิมพ์, 2516), น. 145.

[3] เพิ่งอ้าง, น. 151.

[4] ปรีดี พนมยงค์, แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพมหานคร : สุขภาพใจ, 2552), น. 270.

[5] ปรีดี พนมยงค์, “สาส์นถึงรองนายกรัฐมนตรี,” ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, น. 207.

[6] ปรีดี พนมยงค์, “ข้อเสนอของ นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส ต่อ ฯพณฯ สัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรี เรื่อง วิธีส่งเสริมให้ราษฎรสนใจประชาธิปไตย,” ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, น. 181.

[7] เพิ่งอ้าง, น. 182-183.

[8] ปรีดี พนมยงค์, “ประชาธิปไตย และรัฐธรรมนูญเบื้องต้น กับการร่างรัฐธรรมนูญ,” ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, น. 80-81.

[9] ผู้เขียนเห็นว่า ในปัจจุบันที่เทคโนโลยีมีความก้าวหน้าอย่างมาก การแสดงมติในการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยตรงนี้มีความเป็นไปได้มากขึ้นทั้งในปัจจุบันและในอนาคตอันใกล้นี้ ซึ่งเป็นเรื่องที่จะต้องติดตามดูต่อไป.

[10] ปรีดี พนมยงค์, “ข้อเสนอของ นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส ต่อ ฯพณฯ สัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรี เรื่อง วิธีส่งเสริมให้ราษฎรสนใจประชาธิปไตย,” ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, น. 178.

[11] ปรีดี พนมยงค์, “ประชาธิปไตย และรัฐธรรมนูญเบื้องต้น กับการร่างรัฐธรรมนูญ,” ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, น. 180.

[12] ปรีดี พนมยงค์, ปรีดี พนมยงค์ วิจารณ์ร่างรัฐธรรมนูญ 2517, (กรุงเทพมหานคร : จงเจริญการพิมพ์, 2517), น. 16.

[13] “รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร, ครั้งที่ 34/2475, 16 พฤศจิกายน 2475,” อ้างถึงใน อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 15, น. 117-118. เน้นคำโดยผู้เขียน.

[14] ปรีดี พนมยงค์, “ประชาธิปไตย และรัฐธรรมนูญเบื้องต้น กับการร่างรัฐธรรมนูญ,” ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, น. 82-84.

[15] อันที่จริงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา 56 และมาตรา 69 ได้ให้อำนาจพฤฒสภามีอำนาจควบคุมราชการแผ่นดิน และให้ความไว้วางใจในการดำเนินนโยบายบริหารราชการแผ่นดินต่อคณะรัฐมนตรีได้ด้วย ซึ่งปรีดีไม่ได้กล่าวถึงในส่วนนี้.

[16] ปรีดี พนมยงค์, “ข้อเสนอของ นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส ต่อ ฯพณฯ สัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรี เรื่อง วิธีส่งเสริมให้ราษฎรสนใจประชาธิปไตย,” ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, น. 164, 188-189.

[17] เพิ่งอ้าง, น. 191. ปัญหาว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ จะทรงโอนพระราชอำนาจมาให้ประชาชนด้วยความเต็มพระทัยมิได้ถูกบังคับหรือไม่นั้น อาจส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อความมั่นคงแน่นอนของการอภิวัฒน์ 2475 ดังนั้น ต่อปัญหานี้จำเป็นต้องพิจารณากันโดยละเอียดโดยใช้ข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์และทฤษฎีกฎหมายรัฐธรรมนูญประกอบกัน ซึ่งผู้เขียนได้วิเคราะห์ไว้บ้างแล้วในวิทยานิพนธ์เรื่อง “แนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของปรีดี พนมยงค์” ในหัวข้อที่ว่า ด้วย “ข้อพิจารณาบางประการเกี่ยวกับการเกิดขึ้นและสิ้นสุดลงของรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับแรก”.

[18] ปรีดี พนมยงค์, “คณะราษฎรกับการอภิวัฒน์ประชาธิปไตย 24 มิถุนายน,” ปรีดี พนมยงค์กับสังคมไทย, จัดพิมพ์โดยคณะกรรมการดำเนินงานฉลอง 100 ปี ชาตกาล นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2526), น. 349.

[19] ดู คำปรารภของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 หากปรีดีมีอายุที่ยืนยาวมาถึงปี พ.ศ. 2560 และได้เห็นบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่สืบทอดมาจากการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2557 โดยเฉพาะในส่วนที่ว่า ด้วย ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาแล้ว คงคาดเดาได้ไม่ยากว่า ปรีดีจะมีความรู้สึกอย่างไร.

[20] ปรีดี พนมยงค์, “ข้อเสนอของ นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส ต่อ ฯพณฯ สัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรี เรื่อง วิธีส่งเสริมให้ราษฎรสนใจประชาธิปไตย,” ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, น. 197.

[21] ในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของสภาผู้แทนราษฎรที่จะให้อำนาจนิติบัญญัติมี 2 สภา คือ สภาสูงหรือสภาบน ซึ่งเรียกว่า พฤฒสภา และสภาล่าง ซึ่งเรียกว่า สภาผู้แทน นั้น มีสมาชิกประเภทที่ 1 หลายท่านไม่เห็นชอบด้วยเพราะประสงค์ที่จะให้มีแต่สภาเดียว แต่ด้วยการประนีประนอมต่อกันเรื่องการมี 2 สภานี้จึงเป็นอันผ่านไปได้ โปรดดู ไพโรจน์ ชัยนาม, รัฐธรรมนูญ บทกฎหมาย และเอกสารสำคัญในทางการเมืองของไทย, (กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2519), น. 125.

[22] มาตรา 90 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489.

[23] มาตรา 24 และมาตรา 26 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489.

[24] วันที่ 8 พฤศจิกายน 2490 มี “คณะรัฐประหาร” ใช้ชื่อว่า “คณะทหารแห่งชาติ” นำโดยพลโท ผิน ชุณหะวัณ นำกำลังทหารยึดอำนาจการปกครองจากรัฐบาล พลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ ล้มล้างรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรก แล้วสถาปนารัฐธรรมนูญชั่วคราวที่มีสมญานามว่า “รัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่ม” ซึ่งปรีดีเห็นว่า เป็นรัฐธรรมนูญที่ตกเป็น “โมฆะ” และเป็นแม่แบบของรัฐธรรมนูญที่มีลักษณะเป็น“อำมาตยาธิปไตย” ซึ่งส่งผลให้รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 และฉบับต่อ ๆ มา อาทิ ฉบับ 2517 ที่ถือเอาฉบับ 2492 เป็นแม่บทนั้น เป็นรัฐธรรมนูญโมฆะและเป็นรัฐธรรมนูญ “อำมาตยาธิปไตย” ตามไปด้วย .

[25] ปรีดี พนมยงค์, “คณะราษฎรกับการอภิวัฒน์ประชาธิปไตย 24 มิถุนายน,” ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์, น. 85-86.

[26] ไพโรจน์ ชัยนาม, รัฐธรรมนูญ บทกฎหมาย และเอกสารสำคัญในทางการเมืองของไทย, น. 127.

[27] ฐากูร ศิริยุทธ์วัฒนา, กฎหมายรัฐธรรมนูญ : หลักการพื้นฐานแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญและระบอบประชาธิปไตย, (กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2559), 196-200.

[28] เดือน บุนนาค และ ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญ (รวมทั้งกฎหมายการเลือกตั้งด้วย) ภาค 2 รัฐธรรมนูญสยาม, (พระนคร : นิติสาส์น, 2477), น. 120-121.