รัฐธรรมนูญ 2489 กับการต่อสู้จากฝ่ายอำนาจนิยม

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 เป็นรัฐธรรมนูญที่ถือกันว่าเป็นฉบับนายปรีดี พนมยงค์ ทั้งเป็นฉบับที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากกว่าฉบับใด ๆ ที่เคยมีมา แต่ก็เป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้อยู่ในระยะเวลาอันสั้นประมาณ 18 เดือน ระหว่างวันประกาศใช้ 10 พฤษภาคม 2489 ถึงวันรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490

รัฐธรรมนูญฉบับนี้สะท้อนให้เห็นแนวความคิดที่เป็นเสรีนิยมและประชาธิปไตยแบบตะวันตก[1] และการประนีประนอมกันระหว่างฝ่ายปีกเสรีนิยมของคณะราษฎร กับฝ่ายอนุรักษ์นิยมที่เป็นเจ้า และขุนนางเก่าที่กลับมามีบทบาททางการเมืองอีกครั้งหนึ่ง นอกจากนั้นยังสะท้อนให้เห็นการที่หลักนิติศาสตร์ และบรรดานักกฎหมายได้มีอิทธิพลต่อการเมืองไทยในระดับสูง ซึ่งเป็นวิธีคิดที่กล่าวได้ว่า มักจะสร้างข้อกําหนดกฎเกณฑ์ขึ้นมาเพื่อเป็นกรอบหรือมาตรฐานในการปฏิบัติมากเสียกว่าการที่จะปล่อยให้หลักการปฏิบัตินั้นเป็นไปโดยจังหวะขั้นตอนตามกาลเวลาหรือประเพณีที่สั่งสมกันขึ้นมา

จากอารัมภบทของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะเห็นได้ว่ามีกระแสของความพยายามผลักดันให้มีการร่างกฎหมายสูงสุดขึ้นมาใหม่ในช่วงของปลายสงครามโลกครั้งที่ 2 กล่าวคือ เมื่อรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ล้มลงโดยวิถีทางรัฐสภาเมื่อ 2487 และนายควง อภัยวงศ์ ได้ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรีอยู่ในระยะเวลาระหว่าง 1 สิงหาคม 2487 ถึง 31 สิงหาคม 2488 เป็นเวลา 1 ปีนั้น นายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งดํารงตําแหน่งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ ได้ปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ ที่จะให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่แทนฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ซึ่งใช้มาเป็นเวลานานถึง 14 ปี และก็มีบทบัญญัติเฉพาะกาลที่ไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปแล้ว ดังนั้น รัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ จึงได้ตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นเพื่อดําเนินการเมื่อ 19 กรกฎาคม 2488 และเมื่อสิ้นสุดสงคราม รัฐบาลของ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช (ซึ่งก็เป็นนักกฎหมายเช่นเดียวกับนายปรีดี พนมยงค์) ระหว่าง 17 กันยายน 2488 ถึง 30 มกราคม 2489 รัฐบาลเกือบ 4 เดือนนี้ ก็ได้ตั้งคณะกรรมการดําเนินการร่างรัฐธรรมนูญนี้ขึ้นมาอย่างเป็นรูปเป็นร่าง และได้นําเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและทูลเกล้าฯ ถวายต่อรัชกาลที่ 8 ให้ทรงลงพระปรมาภิไธยตามลําดับ ประกาศออกใช้แทนฉบับเก่าในสมัยที่นายปรีดี พนมยงค์ เข้ามาดำรงตําแหน่งนายกรัฐมนตรี[2]

ฉะนั้น รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 จึงเกิดขึ้นมาในบรรยากาศของความคาดหวังว่า ประเทศไทยจะก้าวสู่ความเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น พร้อม ๆ กับชัยชนะของฝ่ายประชาธิปไตยและสัมพันธมิตร ในทางตรงข้าม ก็เป็นฉบับที่เกิดขึ้นมาในสมัยของความตกต่ําของฝ่ายอํานาจนิยมและระบบฟาสซิสม์  เป็นที่น่าสังเกตว่า ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ปรากฏอิทธิพลของแนวความคิดอเมริกันอยู่ไม่น้อย (แม้อิทธิพลที่มีมาจากทางด้านอังกฤษและฝรั่งเศสจะยังคงมีอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ด้วยก็ตาม) กรรมการผู้ร่างเองก็ได้ขอสําเนารัฐธรรมนูญของอเมริกันเพื่อนํามาศึกษาเปรียบเทียบ โดยขอผ่านนาย Kenneth Landon นักการทูตที่เคยประจําอยู่ในประเทศไทยก่อนสงครามโลก และจากนาย Charles Yost นักการทูตอเมริกันคนใหม่ ดังจะเห็นได้จากการที่รัฐสภาไทยใหม่นี้ประกอบด้วย 2 สภา (ในแบบเก่ามีสภาเดียว แต่มีสมาชิก 2 ประเภท)[3]

ลักษณะพิเศษของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ การมี 2 สภา โดยแบ่งเป็น สภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงอยู่ในตําแหน่ง 4 ปี ในขณะที่พฤฒสภา จํานวน 80 คนนั้นจะมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม (จากสภาผู้แทนราษฎรในช่วงบทเฉพาะกาล) อยู่ในตําแหน่ง 6 ปี และต้องเป็นผู้ที่อาจจะเรียกได้ว่าเป็น “ผู้ใหญ่” มีอายุ 40 ปีขึ้นไป มีวิทยฐานะไม่ต่ํากว่าการศึกษาระดับปริญญาตรีหรือเทียบเท่า หรือมีประสบการณ์ราชการไม่ต่ํากว่าการเป็นหัวหน้ากอง หรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาแล้ว และที่สําคัญ คือ จะต้องไม่เป็นข้าราชการประจํา จะเห็นได้ว่า สมาชิกพฤฒสภาที่มีขึ้นมาก็เป็นเรื่องของการประนีประนอม คือ ยังเปิดโอกาสให้ผู้มีอาวุโสได้เข้ามามีบทบาทในด้านนิติบัญญัติอยู่ แต่แทนที่จะเป็นการแต่งตั้ง (ซึ่งเป็นปัญหาขัดแย้งกันมาตลอดระหว่างฝ่ายพระมหากษัตริย์และรัฐบาลในช่วงหลังการปฏิวัติ 2475) ก็ถูกเปลี่ยนมาเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม และโดยหลักการแล้ว การคงไว้ซึ่งพฤฒสภาก็เพื่อเป็นการถ่วงดุลอํานาจกันของสภาทั้งสอง (แบบที่เคยเป็นแนวคิดในเรื่องของการมีสมาชิก 2 ประเภทหลังการปฏิวัติ 2475 เช่นกัน)

แต่เราจะเห็นในช่วงต่อไปว่า การแข่งขันเพื่อตําแหน่งสมาชิกพฤฒสภานี้กลายเป็นสาเหตุหนึ่งของความขัดแย้งของนักการเมืองฝ่ายเสรีนิยมและฝ่ายอนุรักษ์นิยม (ในฝ่ายของนายปรีดี พนมยงค์ กับฝ่ายของนายควง อภัยวงศ์) ในเมื่อมีการเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาขึ้นเมื่อ 24 พฤษภาคม ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่[4] เพื่อเลือกสมาชิกจํานวน 80 คน ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนั้น ปรากฏว่า การชิงชัยระหว่างพรรคของฝ่ายนายปรีดี พนมยงค์ คือ พรรคสหชีพ และพรรคแนวรัฐธรรมนูญ กับฝ่ายของนายควง อภัยวงศ์ คือ พรรคประชาธิปัตย์นั้น สมาชิกทางฝ่ายของพรรคประชาธิปัตย์มิได้รับเลือกเลยแม้แต่คนเดียว แม้กระทั่งเจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศร์ (จิตร ณ สงขลา) ซึ่งเป็นบุคคลอาวุโสทางฝ่ายของอนุรักษ์นิยม ก็ได้คะแนนเป็นอันดับที่ 81 ซึ่งกรณีนี้ทําให้ความขัดแย้งของนักการเมืองทั้ง 2 ค่าย ทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น และก็เป็นส่วนหนึ่งที่ทําให้ฝ่ายอนุรักษ์นิยมหันไปก่อตั้งพรรคประชาธิปัตย์เพื่อต่อสู้ทางการเมือง และในท้ายที่สุดก็ได้หันไปให้ความสนับสนุนกับฝ่ายอํานาจนิยมในการรัฐประหาร 2490[5]

นอกเหนือจากการสร้างรูปแบบใหม่ทางด้านนิติบัญญัติแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังกําหนดให้ทางฝ่ายบริหาร คือ บรรดารัฐมนตรีทั้งหลายจะต้องไม่ดํารงตําแหน่งข้าราชการประจําในเวลาเดียวกันด้วย ฉะนั้น จึงเป็นความพยายามในระบอบประชาธิปไตยที่จะแยกข้าราชการการเมือง (ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหาร) ออกจากข้าราชการประจํา เป็นความพยายามที่จะสร้างพลังที่อยู่นอกเหนือจากระบบราชการขึ้นมาอย่างจริงจังเป็นครั้งแรก

แต่พัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งนับแต่การปฏิรูป 2435 สังคมไทย ดูเหมือนจะมีพลังเดียวเท่านั้น คือ พลังของระบบราชการ (ที่หัวใจอยู่ที่ข้าราชการทหารบก) ที่เป็นกลุ่มก้อน และเป็นพลังที่สําคัญในสังคมไทย  ชนชั้นกลางหรือพลังทางด้านธุรกิจยังคงอ่อนแออยู่ ยังไม่สามารถจะเขามามีบทบาททางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยหลังสงครามโลกได้ ดังนั้น ในอีกแง่หนึ่ง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ถูกมองจากฝ่ายของข้าราชการ (ทั้งทหารและพลเรือน) ว่ากีดกันอำนาจและบทบาทของตนที่เคยมีมา ซึ่งได้มีอำนาจและบทบาทอย่างมากภายหลังการปฏิวัติ 2475 ประเด็นนี้จึงได้เป็นเสมือนคลื่นใต้น้ำ และกลายเป็นพลังเงียบที่สนับสนุนการกลับมาของระบอบอำนาจนิยมที่ทำการรัฐประหาร 2490

ประจวบกับความพ่ายแพ้ของกลุ่มอนุรักษ์นิยมที่จะสร้างอิทธิพลของตนตามแนวทางรัฐสภาดังที่กล่าวข้างต้นแล้ว บรรดาเจ้าและขุนนางที่กลับมามีบทบาทใหม่อีกครั้งหลังสงครามโลก ก็หันไปร่วมมือกับฝ่ายอำนาจนิยมเช่นกัน (รัฐธรรมนูญใหม่ฉบับนี้มีความพยายามที่จะประนีประนอมกับฝ่ายอนุรักษ์นิยมด้วย กล่าวคือ ไม่มีบทบัญญัติดังเช่นในรัฐธรรมนูญ 2475 ที่ห้ามเจ้านายเล่นการเมือง คือ ไม่มีบทบัญญัติดังเช่นในรัฐธรรมนูญ 2475 ที่ห้ามเจ้านายเล่นการเมืองโดยมีมาตราที่ 11 ระบุห้ามเจ้านายว่า “พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไปโดยกำเนิดหรือแต่งตั้งก็ตาม ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง”)

กล่าวโดยย่อ กฎเกณฑ์ใหม่ของระบอบประชาธิปไตยที่วางไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 นั้น เป็นกฎเกณฑ์ที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากกว่าที่มีมาก่อนหน้าคือตั้งแต่ 2475 แต่กฎเกณฑ์เหล่านี้โดยเฉพาะอย่างยิ่งการห้ามข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมือง ก็ตัดผลประโยชน์และอิทธิพลของข้าราชการประจำที่มีมาเป็นเวลานาน ทำให้ข้าราชการประจำทั้งทหารและพลเรือนไม่พอใจกฎเกณฑ์ประชาธิปไตยดังกล่าว และพร้อมที่จะกลับไปสนับสนุนระบอบอำนาจนิยม 

ในขณะเดียวกันภายใต้แนวทางประชาธิปไตย นักการเมืองฝ่ายเสรีนิยมและสังคมนิยมก็สามารถใช้กฎเกณฑ์ประชาธิปไตยนี้ต่อสู้เอาชนะคู่แข่งขันของตน ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายอนุรักษ์นิยมหรือฝ่ายอำนาจนิยม ได้อย่างมีประสิทธิภาพอยู่ชั่วระยะเวลาหนึ่ง ดังที่จะเห็นได้อย่างชัดเจนในสมัยของรัฐบาลหลวงธํารงนาวาสวัสดิ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการเปิดอภิปรายทั่วไป ไม่ไว้วางใจรัฐบาลเมื่อพฤษภาคม 2490 ซึ่งมีการอภิปรายอย่างยาวเหยียดถึง 7 วัน 7 คืน และรัฐบาลก็อนุญาตให้มีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียงอีกด้วย[6] แต่รัฐบาลก็สามารถชนะการลงมติและได้รับความไว้วางใจให้ดําเนินหน้าที่บริหารต่อไป สร้างความพ่ายแพ้ให้แก่ฝ่ายอนุรักษ์นิยมที่ดําเนินการล้มรัฐบาลในวิถีทางประชาธิปไตย ต้องหันไปหาความร่วมมือจากฝ่ายอํานาจนิยมด้วยการล้มรัฐบาลด้วยวิถีทางนอกเหนือแนวทางรัฐสภา ผลก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ได้เป็นฉบับแรกของการเปิดศักราชของการถูก “ฉีก” ทิ้ง อันเป็นมรดกตกทอดในสังคมไทยไปอีกถึงหนึ่งชั่วอายุคนหรือประมาณ 30 ปี

อนึ่ง ขอตั้งข้อสังเกตว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2489 นี้ แม้จะมีแนวโน้มในอันที่จะต่อต้านอํานาจของระบบข้าราชการและระบอบอํานาจนิยม แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ยังคงใช้คําเรียกชื่อประเทศว่า “ราชอาณาจักรไทย” แทนที่จะกลับไปใช้อย่างในสองฉบับแรกของ 2475 ที่ใช้คําว่า “แผ่นดินสยาม” และ “ราชอาณาจักรสยาม” ตามลําดับ ซึ่งเป็นที่น่าสนใจว่า ทั้งฝ่ายเสรีนิยมและอนุรักษ์นิยม คือ ฝ่ายของนายปรีดี พนมยงค์ และนายควง อภัยวงศ์ กับ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช ซึ่งมีส่วนในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ ก็มิได้มีข้อถกเถียงร่วมสมัยถึงคําว่า “สยาม” หรือ “ไทย” เหมือนดังที่จะมาถกเถียงในภายหลังกลับใช้คําว่า “ประเทศไทย” ที่มาพร้อมกับรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม และระบอบอํานาจนิยม สะท้อนให้เห็นถึงพลังของ “ลัทธิชาตินิยมไทย” ที่ถูกสร้างขึ้นมาในสมัยแรกของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม

ที่มา: ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, “รัฐธรรมนูญฉบับใหม่,” ประวัติการเมืองไทย: 2475-2500, พิมพ์ครั้งที่ 3 (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2544), น. 445-450.