‘ราษฎรอดอยาก’: เนื้อนาดินให้แก่การเคลื่อนไหวของขบวนการชาวนา

แม้ว่าสังคมไทยจะยกเกียรติให้ชาวนาเป็น “กระดูกสันหลังของชาติ” แต่เมื่อพินิจเอาเฉพาะเนื้อหาสาระที่พ้นไปจากโวหารสวยหรูแล้ว จะเห็นได้ว่าคนกลุ่มนี้กลับเป็นคนชั้นล่างของสังคม พวกเขาถูกขูดรีดค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่หนักหน่วงที่สุดกลุ่มหนึ่ง ร้ายแรงที่สุดหากพวกเขาลุกขึ้นสู้ก็ต้องเผชิญอันตรายถึงแก่ชีวิต ดังเราจะเห็นไปแล้วในบทความเรื่อง การสังหารชาวนาก่อน ‘6 ตุลา 19’

รายงานชิ้นนี้พาย้อนกลับไปสู่ยุคที่โอกาสทางการเมืองของชาวนาเคยเปิดกว้างครั้งหนึ่ง นั่นคือหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ที่รัฐบาลคณะราษฎร มองเห็นภาวะอดอยากปากหมองของชาวนา ก่อนที่คณะราษฎรจะเปลี่ยนความทุกข์ร้อนนั้นให้เป็นพลังในการขับเคลื่อนนโยบายปฏิรูปที่ดินและการกสิกรรม เมื่อการเปลี่ยนแปลงใหญ่มาถึง ดังปรากฏข้อความในประกาศคณะราษฎรฉบับที่ 1 อันมีเนื้อหาตรงไปตรงมา บางช่วงบางตอนระบุว่า

“บ้านเมืองกำลังอัตคัดฝืดเคือง ชาวนาและพ่อแม่ทหารต้องทิ้งนา เพราะทำนาไม่ได้ผล รัฐบาลไม่บำรุง รัฐบาลไล่คนงานออกอย่างเกลื่อนกลาด นักเรียนที่เรียนสำเร็จแล้วและทหารที่ปลดกองหนุนแล้วก็ไม่มีงานทำ จะต้องอดอยากไปตามยถากรรม เหล่านี้เป็นผลของกษัตริย์เหนือกฎหมาย บีบคั้นข้าราชการชั้นผู้น้อย นายสิบ และเสมียน เมื่อให้ออกจากงานแล้วก็ไม่ให้เบี้ยบำนาญ

ความจริงควรเอาเงินที่พวกเจ้ากวาดรวบรวมไว้มาจัดบำรุงบ้านเมืองให้คนมีงานทำ จึงจะสมควรที่สนองคุณราษฎรซึ่งได้เสียภาษีอากรให้พวกเจ้าได้ร่ำรวยมานาน แต่พวกเจ้าก็หาได้ทำอย่างใดไม่ คงสูบเลือดกันเรื่อยไป เงินเหลือเท่าไหร่ก็เอาไปฝากต่างประเทศ คอยเตรียมหนีเมื่อบ้านเมืองทรุดโทรม ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก การเหล่านี้ย่อมชั่วร้าย”[1]

สิ่งตกค้างจากยุคศักดินา

นับตั้งแต่ไทยถูกผนวกเข้ากับระบบเศรษฐกิจโลก อันเป็นผลพวงมาจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง ปี 2398 การผลิตข้าวเพื่อการส่งออกในภาคกลาง ผลักดันมีการพัฒนาระบบชลประทาน ขยายพื้นที่เพาะปลูกข้าว จนล่วงข้ามศตวรรษ หลายฝ่ายคงเห็นตรงกันว่าคุณภาพชีวิตของชาวนายังต้องเผชิญกับความผันผวนอย่างไร การเพาะปลูกในอดีตยังต้องพึ่งดินฟ้าอากาศ ซึ่งถึงหน้าร้อนน้ำกลับแล้ง เมื่อถึงหน้าฝนน้ำกลับท่วม จนเมื่อชีวิตของพวกเขาไหลเข้าสู่ระบบทุนนิยมเข้มข้น ราคาปัจจัยการผลิตที่แพงสวนทางกับราคาผลผลิตจากหยาดเหงื่อก็ดำดิ่งลง 

แต่.. ใช่ที่ว่า ชาวนาจะเป็นฝ่ายตั้งรับคอยนโยบาย ในทางตรงข้าม บางครั้งประวัติศาสตร์ก็บีบให้พวกเขาเป็นฝ่ายรุกเพื่อต่อรองระดับนโยบาย เช่น ขบวนการชาวนาไร้ที่ดินที่ปรากฏตัวหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 หรือ ขบวนการเกษตรกรรายย่อยในทศวรรษ 2530 ซึ่งแก่นปัญหาสำคัญคือ "การถือครองที่ดิน"

จากการค้นคว้าของ 'ไทเรล ฮาเบอร์คอร์น' พบว่า การเช่าที่ดินโดยการที่ชาวนาเพาะปลูก ดูแล และเก็บเกี่ยวผลผลิตบนที่ดินที่คนอื่นเป็นเจ้าของ โดยจ่ายเงิน หรือ สิ่งตอบแทนอื่นเป็นการแลกเปลี่ยนนั้น เกิดขึ้นอย่างเป็นทางการในประเทศช่วงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (2411-2453) เป็นเวลานานก่อนการสิ้นสุดของการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ 2475 ภายใต้รัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มีการออกกฎหมายการถือครองที่ดินที่กำหนดให้เจ้าของที่ดินต้องใช้ประโยชน์ที่ดิน มิฉะนั้นจะสูญเสียสิทธิการเป็นเจ้าของ ทำให้จำเป็นต้องมีการปล่อยเช่าที่ดิน และกลายเป็นธุรกิจที่ทำกำไรให้แก่เจ้าของที่ดิน[2]

การต่อสู้เพื่อต่อต้านการขูดรีดผ่านการเช่าที่ดินเพื่อทำนา กลายเป็นประเด็นเรียกร้องสำคัญในทศวรรษ 2510 ซึ่งกรณีนี้ 'ไทเรล ฮาเบอร์คอร์น' เสนอว่า เป็นสิ่งตกค้างมาจากยุคศักดินา โดยข้อมูลในช่วงปี 2473-2474 ก่อนการการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เธอพบว่าชาวนาเชียงใหม่เผชิญสถานการณ์คล้ายคลึงกับชาวนาในยุค 2470 โดยอ้างอิงข้อมูลจาก 'คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน' พบว่าเจ้าที่ดินรายใหญี่ที่สุดของประเทศไทย อยู่ที่เชียงใหม่ โดยเจ้าที่ดินรายหนึ่งในอำเภอสันกำแพงมีที่ดิน 1,027 ไร่ ส่วนรายที่มีที่ดินใหญ่รองลงมาอาศัยอยู่ในภาคกลาง และมีที่ดินน้อยกว่าหนึ่งในสามของรายแรกคือมี 302 ไร่ ซิมเมอร์แมนยังพบอีกว่าในปี 2473 เชียงใหม่มีอัตราการไร้ที่ดินและการเช่านาสูงสุดในภาคเหนือ การเช่าที่ดินในภาคเหนือยังทำให้เกิดค่าที่สูงมาก ค่าเช่าในภาคกลางมักอยู่ที่ 1 ใน 3 ของผลผลิตโดยจ่ายเป็นข้าวหรือเงินสดตามที่ตกลงกันไว้ ส่วนเจ้าที่ดินผู้ร่ำรวยในเชียงใหม่และจังหวัดอื่นๆ มักจะเรียกเก็บผลผลิตครึ่งหนึ่ง[3]

นอกจากค่าเช่าที่แพงแล้ว ชาวนาผู้เช่านาก็ยังต้องประสบปัญหาความไม่มั่นคงในการเช่านาทุกปี เจ้าที่ดินส่วนใหญ่ไม่ว่าจะเป็นเพื่อนบ้าน ญาติ หรือนักลงทุนที่ไม่ได้ทำการเกษตรเอง มักจะใช้การทำสัญญาปากเปล่า ซึ่งตรงนี้เองไทเรลเห็นว่าหนึ่งในปัญหาของการศึกษาเรื่องการเช่านาก็คือ การที่ความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าที่ดินกับผู้เช่านั้นจะแตกต่างไปตามชนชั้น สถานที่อยู่อาศัยของทั้งคู่ และ ในเรื่องความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่าย

ความพยายามครั้งแรกของรัฐบาลราษฎร

'ปรีดี พนมยงค์' สมาชิกคณะราษฎร เป็นผู้หนึ่งที่มองเห็นปัญหานี้ เขาใช้เวลาเพียง 1 ปี หลังการเปลี่ยนแปลง เริ่มต้นความพยายามแรกด้วยการเสนอให้มีการปฏิรูปที่ดิน ครั้งหนึ่งเสนอว่า “การที่จะส่งเสริมให้ราษฎรมีความสุขสมบูรณ์นั้น ก็มีอยู่ทางเดียวซึ่งรัฐบาลจะต้องเป็นผู้จัดการหลักเศรษฐกิจเสียเอง โดยการแบ่งการเสรษฐกิจออกเป็นสหกรณ์ต่างๆ”[4]

"รูปแบบสหกรณ์" เป็นแนวคิดหนึ่งที่ปรีดี พนมยงค์ปรารถนาเพื่อแก้ไขปัญหาการเพาะปลูกในยุคที่เทคโนโลยีในสังคมไทยยังไม่ก้าวหน้า ปรีดีกล่าวว่า “... ถ้าชาวนารวมกันทำก็อาจจะประหยัดแรงงานลงได้ เช่น กระบือตัวหนึ่ง ชาวนาที่แยกกันทำจะต้องเลี้ยงเอง ถ้ารวมกันหลายๆ ตัวแล้ว กระบือนั้นก็อาจรวมกันเลี้ยง และใช้คนเลี้ยงรวมกันได้ เป็นการประหยัดแรงงานได้ส่วนหนึ่ง นอกจากนั้น การบ้าน เช่น อาหารก็จะรวมกันทำได้ เหมือนดังเช่นสโมสร หรือร้านจำหน่ายอาหาร ที่วันหนึ่งมีคนมารับอาหารหลายสิบคน และอาจใช้คนปรุงอาหารเพียงคนหนึ่งหรือสองคนก็ได้”[5]

ข้อเสนอเหล่านี้ไปปรากฏใน "เค้าโครงการเศรษฐกิจ" ของปรีดี ในปี 2476 โดยจากการค้นคว้าของ 'ทิพวรรณ เจียมธีรสกุล' ได้สรุปแนวความคิดของปรีดี เมื่อพิจารณาตามเค้าโครงเศรษฐกิจ ก่อนจะพบว่าเป็นผสมผสานแนวทางเศรษฐกิจที่หลากหลายสกุลความคิดเพื่อให้เหมาะสมกับสังคมไทย เช่น แคมปิตัลลิสม์ โซเชียลลิสม์ โซลิดาริสม์ ผสมกับลิเบอร์รัล กับทั้งไม่ขัดกับทุนนิยม สอดคล้องกับที่ปรีดีชี้แจงในวันที่ 12 มีนาคม 2475 ยืนยันว่า “โครงการนี้ไม่ใช่ลัทธิคอมมิวนิสต์ เรามีทั้งแคปิตัลลิสม์ และโซเชียลลิสม์รวมกัน” และ “ตามหลักของข้าพเจ้า เป็นลัทธิหลายอย่างที่ได้เลือกคัดเอาที่ดีมาปรับปรุงให้สมกับฐานะของประเทศไทย”[6]

ถึงที่สุด กลับถูกตอบโต้จากระบอบเก่าอย่างรุนแรง แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ 2476 ซึ่งเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับแรกที่ร่างขึ้นหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ที่ปรีดี เรียกร้องให้เปลี่ยนที่ดินทั่วประเทศเป็นของรัฐ กลับลงเอยด้วยการมีสถานะเป็นเพียงข้อเสนอ ทำให้ปรีดีถูกกล่าวว่าเป็นคอมมิวนิสต์[7] และต้องลี้ภัยไปต่างประเทศครั้งแรก เพื่อหลีกเลี่ยงความขัดแย้งกับระบอบเก่า

จนเมื่อปรีดี กลับมายังประเทศไทย ในรัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนา เขารับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในปี 2481 ครั้งนี้เอง ปรีดีริเริ่มปฏิรูปเศรษฐกิจในหลายด้านที่เกี่ยวข้องกับชาวนา เช่น เปลี่ยนให้เก็บภาษีขาออกเป็นตามราคา โดยลดรายได้จากภาษีขาออกเพื่อให้ชาวนาส่งออกข้าวได้มากขึ้น นอกจากนี้ยังปฏิรูปโดยตัดภาษีที่มีอัตราถอยหลังต่างๆ  อาทิ ภาษีรัชชูปการ อากรค่านา อากรสวน ภาษีไร่อ้อย และภาษีไร่ยาสูบซึ่งจะทำให้งบประมาณขาดดุลประมาณ 12 ล้านบาทต่อปี

แต่ถึงกระนั้นการปฏิรูปที่ดินเพื่อชาวนาไร้ที่ดิน ก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จเนื่องจากเกี่ยวพันโดยตรงกับเจ้าที่ดินจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มชั้นนำเดิม จนกระทั่ง ถึงยุครัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้มีความพยายามในการตรากฎหมาย 2 ฉบับ คือ พ.ร.บ.ควบคุมการเช่าที่นา พ.ศ. 2493 และ พ.ร.บ.ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ออกมาใช้ กฎหมายฉบับหลังได้เข้าไปจำกัดการถือครองที่ดินไว้ที่ 50 ไร่ แต่เพดานการถือครองที่ดินนี้กลับเป็นอัตราบุคคล ไม่ใช่ครอบครัว ดังนั้น ผู้ถือครองที่ดินรายใหญ่ก็สามารถเลี่ยงกฎหมายได้โดยการใส่ชื่อลูกและญาติให้เป็นเจ้าของที่ดิน

ขณะเดียวกัน พ.ร.บ.ควบคุมการเช่าที่นา พ.ศ. 2493 กลับบังคับใช้ได้เฉพาะพื้นที่ภาคกลางเท่านั้น ขณะที่ภูมิภาคอื่น ยังเป็นเพียงการกำหนดให้พิจารณาเป็นรายจังหวัด และสถานการณ์ก็รุนแรงยิ่งขึ้นเมื่อถึงยุครัฐบาล 'จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์' นี่จึงเป็นร่องรอยของความกดขี่ที่สำคัญ สืบเนื่องต่อมาจนถึงทศวรรษ 2510 เพื่อตอบคำถามเบื้องต้นว่า เหตุใดหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ขบวนการชาวนาจึงสามารถรวบรวมสมาชิกได้ถึง 1,500,000 คน ลุกขึ้นทวงสิทธิของพวกเขาเอง