การทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ: จากวิธีการคอมมิวนิสต์สู่หลักการสำคัญในปัจจุบัน

“เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากในช่วงต้นว่าเป็นการนำแนวคิดแบบคอมมิวนิสต์โซเวียตมาใช้ในประเทศไทย  แต่ทว่าเมื่อพิจารณารายละเอียดของเนื้อหาในเค้าโครงการเศรษฐกิจหลายๆ หัวข้อประกอบกับคำชี้แจงแล้วจะเห็นได้ว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้น มิได้เป็นคอมมิวนิสต์ แต่ประกอบไปด้วยแนวคิดทางเศรษฐกิจจากหลายๆ สำนัก ในทางกลับกัน แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติของ 'จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์' ที่ถูกนำมาใช้ในเวลาต่อมาในประเทศไทยนั้น กลับไม่ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในลักษณะเดียวกัน โดยเฉพาะเมื่อย้อนกลับไปพิจารณาในบริบทของการเกิดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่ง ‘รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ’ ได้อธิบายความเป็นมาของแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติไว้อย่างน่าสนใจในหนังสือ “สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ” โดยในบทความนี้ผู้เขียนได้สรุปสาระสำคัญและเพิ่มเติมเนื้อหาบางส่วนเพื่อนำมาเล่าให้ผู้อ่านทุกคนทราบ

เค้าโครงการเศรษฐกิจกับแผน 5 ปีของรัฐบาลโซเวียต

แนวคิดเรื่องการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (และสังคม) แห่งชาตินั้นเป็นอิทธิพลของต่างประเทศที่เข้ามาในประเทศไทยในช่วงประมาณ พ.ศ. 2500 ในรัฐบาลของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผ่านการแนะนำของประเทศสหรัฐอเมริกา (ดูเพิ่มเติม กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ) สิ่งนี้ดูเหมือนจะเป็นเรื่องใหม่ในสังคมไทย  ทว่า หากย้อนกลับไปพิจารณาข้อเท็จจริงในประวัติศาสตร์ไทย การวางแผนทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ของประเทศไทย แต่เคยเกิดขึ้นแล้วในช่วงต้นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

กล่าวคือ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รัฐบาลและคณะราษฎรได้มอบหมายให้ ‘หลวงประดิษฐ์มนูธรรม’ (ปรีดี พนมยงค์) เป็นผู้จัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นการวางแผนทางเศรษฐกิจของรัฐบาลเหมือนกัน

ปัญหาสำคัญเกี่ยวกับเค้าโครงการเศรษฐกิจก็คือ เมื่อเค้าโครงการเศรษฐกิจเสร็จสิ้นและถูกนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เค้าโครงการเศรษฐกิจถูกโจมตีว่าเป็นคอมมิวนิสต์ เพราะแผน 5 ปี คิดเรื่องการทำตามคำสั่งของรัฐบาลเหมือนรัสเซียยุคสตาลิน (Joseph Stalin)[1] (ผู้สรุป: ทว่า เมื่อทำความเข้าใจและคำชี้แจงของปรีดี พนมยงค์ จะเห็นได้ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้มีเนื้อหาไปในลัทธิหรือสำนักคิดทางเศรษฐกิจหนึ่งเศรษฐกิจใดเป็นการเฉพาะ หากแต่อาศัยหลักการของสังคมนิยมมาเป็นแกนกลางเท่านั้น ดูเพิ่มเติม มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์)

ข้อวิพากษ์วิจารณ์ที่ว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้น พยายามเดินตามลอยโซเวียตรัสเซีย หากเปรียบเทียบในเชิงหลักการแล้วเค้าโครงการเศรษฐกิจ มีความแตกต่างจากแผน 5 ปีของสตาลินพอสมควร กล่าวคือ แผน 5 ปีของสตาลินนั้นประกอบไปด้วยหลักการสำคัญ 4 ประการ ได้แก่ 1) การวางแผนจากส่วนกลาง (central planning) 2) การใช้อำนาจเผด็จการกรรมาชีพ (dictatorship of the proletariat) ควบคุมแบบเบ็ดเสร็จ 3) การเน้นอุตสาหกรรม และ 4) การหาเงินทุนเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งสามารถกระทำได้ใน 2 วิธี คือ การใช้กลไกราคาด้วยการแลกเปลี่ยนแบบไม่เสมอภาค (unequal exchange) โดยการบังคับซื้อสินค้าการเกษตรในราคาถูกเพื่อเอามาทำสินค้าอุตสาหกรรมในราคาแพงเพื่อสร้างกำไร และการเก็บภาษี วิธีการนี้เป็นไปเพื่อดึงรายได้จากภาคเกษตรกรรมมายังภาคอุตสาหกรรม

ดังจะเห็นได้ว่า หลักการ 4 ประการนี้มีลักษณะส่งเสริมกันเพื่อที่จะให้รัฐสามารถวางแผนการทางเศรษฐกิจและควบคุมการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้ โดยใช้อุตสาหกรรมเป็นตัวขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจ[2]

ทว่า หากย้อนกลับมาพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจแล้ว จะเห็นได้ว่าหลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นแตกต่างจากแผนการ 5 ปี ของรัสเซียโซเวียตในหลายประเด็น ประการแรก หลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้ถือเอาแนวคิดเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์มาใช้ แต่เป็นการใช้แนวคิดเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมในรูปแบบสหกรณ์ (association socialism หรือ cooperative socialism)[3] ภายใต้แนวคิดดังกล่าว เค้าโครงการเศรษฐกิจจึงเน้นการจัดสรรทรัพยากรโดยสหกรณ์ภายใต้การวางกรอบจากรัฐบาล ส่วนในการปฏิบัติตามแผนนั้นการตัดสินใจจะเป็นไปตามการตัดสินใจของสมาชิกสหกรณ์[4] โดยไม่ต้องยึดโยงกับแผนการจากรัฐบาลส่วนกลางทั้งหมด[5]  นอกจากนี้ แนวคิดแบบคอมมิวนิสต์นั้น ยังให้ความสำคัญกันระหว่างการต่อสู้ระหว่างชนชั้นเป็นสำคัญ[6] แต่ในเค้าโครงการเศรษฐกิจไม่ได้ให้ความสำคัญเรื่องการต่อสู้กันระหว่างชนชั้นแต่เน้นเรื่องการประสานความร่วมมือกันตามหลักภราดรภาพนิยม[7]

ผลของงานของแผน 5 ปี + ฉันทามติแบบเคนส์ = การวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาล

‘อ.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ’ ได้อธิบายไว้ในหนังสือสร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ แผน 5 ปีของโซเวียตนั้นประสบความสำเร็จในการทำให้โซเวียตมีการเติบโตด้านอุตสาหกรรมได้ภายใน 10 ปี (ค.ศ. 1929 – 1939) หรือที่เรียกว่า “Russia Economic Miracle” โดยหลักฐานประการหนึ่งที่ อ.ณรงค์ อ้างถึงก็คือ สภาพของโซเวียตที่มียุทโธปกรณ์และเครื่องจักรเครื่องมือพร้อมรบกับเยอรมนีในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2[8]

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 1 ทั่วโลกประสบภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (great depression) ทำให้เศรษฐกิจทั่วโลกมีปัญหาไปหมดตั้งแต่ทวีปอเมริกา ยุโรป และเอเชีย ซึ่งรวมถึงประเทศไทยด้วยที่กินระยะเวลายาวนาน 12 ปี ผลของภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกในครั้งนี้ได้พลิกโฉมหน้าวงการเศรษฐศาสตร์ในศตวรรษที่ 20 ด้วยแนวคิดเศรษฐกิจของ ‘จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์’ (John Maynard Keynes)

เคนส์ได้อธิบายปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจแตกต่างไปจากเดิมที่เคยเชื่อๆ กันมาก่อนว่ากลไกตลาดเป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรที่ดีที่สุด และในขณะเดียวกันแนวคิดทางเศรษฐกิจแบบคลาสสิกที่เน้นว่ารัฐไม่ควรจะต้องเข้าไปแทรกแซงทางเศรษฐกิจเริ่มไม่ตอบโจทย์กับสถานการณ์ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ภายใต้แนวคิดของเคนส์ ซึ่งต่อมาจะถูกเรียกว่า ฉันทามติแบบเคนส์นั้นได้อธิบายบทบาทของรัฐใหม่ว่ารัฐควรเข้าไปแทรกแซงทางเศรษฐกิจผ่านนโยบายทางการคลัง เพื่อชดเชยในกรณีที่ตลาดอ่อนแรงลงและการจ้างงานไม่เต็มที่[9]

อ.ณรงค์ ชี้ให้เห็นว่า ผลของการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจแบบเคนส์ที่สนับสนุนให้รัฐเข้าไปแทรกแซงในทางเศรษฐกิจนี้เองเป็นเหตุให้สหรัฐอเมริการอดจากวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงปี ค.ศ. 1929–1933 และเป็นการเปิดมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ส่วนหนึ่งให้มาสนใจแผน 5 ปี ของโซเวียตมาศึกษา[10]

ผลของสมการที่เกิดจากการรวมกันของแผน 5 ปี บวกกับฉันทามติแบบเคนส์ จึงเท่ากับการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาล ภายใต้เนื้อหาของแผนการชี้นำทางเศรษฐกิจรัฐบาลอาจจะมีบทบาทและความเป็นเผด็จการน้อยกว่าแผน 5 ปี แบบโซเวียต แต่รัฐบาลจะเข้ามามีบทบาทผ่านการสร้างนโยบายในรูปของแผนการชี้นำการตัดสินใจของเอกชนว่า ควรจะทำอะไร และหากปฏิบัติตามจะได้รางวัลอะไรเป็นสิ่งตอบแทน การวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลจึงไม่ใช่การบังคับ แต่เป็นการจูงใจผ่านบรรดาสิทธิประโยชน์ทั้งหลาย

การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (และสังคม) แห่งชาติกับเผด็จการทหารไทย

แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติเริ่มถูกนำมาใช้ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 ในหลายๆ ประเทศ โดยได้รับความช่วยเหลือจากสหประชาชาติและธนาคารโลก จึงเริ่มมีการวางแผนเศรษฐกิจจริงจัง เช่น อินเดีย (พ.ศ. 2493) ฟิลิปปินส์ (พ.ศ. 2494) และอินโดนีเซีย (พ.ศ. 2498) เป็นต้น[11]

อย่างไรก็ดี อ.ณรงค์ ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ผลของการนำแผน 5 ปี แบบโซเวียตมาปรับเป็นการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้น ประเทศสหรัฐอเมริกามีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนให้ประเทศด้อยพัฒนาหลายประเทศนำการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลมาใช้ผ่านหน่วยงานจากสหรัฐอเมริกา เช่น United State Operation Mission (USOM) ที่มาช่วยวางแผน 5 ปีให้กับประเทศที่เป็นรัฐเผด็จการ เช่น ฟิลิปปินส์ โดยเผด็จการเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส และอินโดนีเซียโดยเผด็จการซูฮาร์โต เป็นต้น

ประเทศไทยก็เป็นส่วนหนึ่งของประเทศสหรัฐอเมริกาที่เข้ามาช่วยในการวางแผนการชี้นำทางเศรษฐกิจที่ต่อมาถูกตั้งชื่อให้ดีๆ ว่า “แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ” ในปี พ.ศ. 2500 เมื่อ ‘จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์’ ทำการยึดอำนาจจาก ‘จอมพล ป. พิบูลสงคราม’ เสร็จแล้ว และไปรักษาตัวที่ประเทศสหรัฐอเมริกา และได้เข้าพบพูดคุยกับประธานาธิบดีไอเซนฮาวร์ (Dwight D. Eisenhower) และธนาคารโลก (World Bank)[12]

การแลกเปลี่ยนระหว่างจอมพลสฤษดิ์กับประเทศสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกเกิดขึ้นบนข้อตกลงแบบพึ่งพาอาศัยกัน โดยจอมพลสฤษดิ์ดำเนินการตามแผนที่แนะนำเพื่อแลกกับการสนับสนุนทางการเมือง ผลประโยชน์ของสหรัฐอเมริกาที่ได้รับจากแผนการในครั้งนี้คือ การอาศัยประเทศไทยเป็นจุดสำคัญในการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ตามทฤษฎีโดมิโน[13]

ส่วนจอมพลสฤษดิ์ก็ได้รับการันตีความมั่นคงในตำแหน่ง  ดังนั้น เมื่อจอมพลสฤษดิ์กลับจากการรักษาตัวเขาจึงดำเนินรัฐประหารจอมพลถนอม กิตติขจร และตั้งสภาพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้นมาโดยใช้โครงสร้างเดิมที่จอมพล ป. เคยวางไว้[14]

ข้อวิจารณ์ที่น่าสนใจในงานชิ้นนี้ของ อ.ณรงค์ คือ การชี้ให้เห็นว่าแท้จริงแล้วแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกตั้งชื่อให้ดูดีนั้นแท้จริงแล้วก็มีที่มาจากแผน 5 ปีของโซเวียตสมัยสตาลิน ซ้ำร้ายแผนดังกล่าวนั้นถูกใช้และสนับสนุนโดยไม่สนใจว่าที่มาของแผนจะมาจากกระบวนการที่เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ แบบที่เกิดขึ้นในรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ และในขณะเดียวกันแผนการในเค้าโครงการเศรษฐกิจก็มีส่วนที่แตกต่างจากแผน 5 ปี ของโซเวียตพอสมควรในหลายๆ จุด[15] ซึ่งอาจารย์ปรีดี ได้ชี้แจงเอาไว้ว่าตนไม่ได้อาศัยแนวคิดทางเศรษฐกิจแบบใดแบบหนึ่ง[16]

ผลของการรับนโยบายทางเศรษฐกิจจากประเทศสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกนั้น ประเทศไทยจำเป็นต้องดำเนินการตามหลักการชี้นำประการหนึ่งก็คือ การหาเงินทุนเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งวิธีการที่ประเทศไทยใช้ภายใต้แนวทางของธนาคารโลกอาจจะแตกต่างจากแผน 5 ปีของโซเวียต ประเทศไทยใช้วิธีการแลกเปลี่ยนที่ไม่เสมอภาค โดยการซื้อสินค้าเกษตรกรรมในราคาถูกและขายสินค้าอุตสาหกรรมในราคาแพง การกำหนดให้ราคาซื้อสินค้าเกษตรในราคาถูกนั้นทำให้ราคาอาหารถูก และค่าครองชีพถูกโดยกดค่าจ้างให้ต่ำลงไปด้วย ทำให้ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรมได้กำลังจากการขายสินค้าราคาแพง ดังจะเห็นได้ว่าในช่วงปี พ.ศ. 2521 – 2515 สินค้าเกษตรมีแต่ราคาคงที่หรือลดลง สวนทางกับสินค้าอุตสาหกรรมที่มีแต่คงที่และเพิ่มขึ้น[17] รวมถึงการพยายามใช้กฎหมายเพื่อกดราคาค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทยเอาไว้ให้ต่ำเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ[18]

กล่าวโดยสรุป ข้อกล่าวหาที่ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นมีที่มาจากแผน 5 ปีของโซเวียตนั้น แท้จริงแล้วหลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจและแผน 5 ปีของโซเวียตนั้นมีความแตกต่างกันพอสมควร ในขณะที่ทายาทที่แท้จริงของแผน 5 ปีของโซเวียตกลับเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกนำมาใช้ในเวลาต่อมา ผนวกกับบริบทของประเทศไทยที่ตกอยู่ในสภาวะกึ่งอาณานิคมของประเทศสหรัฐอเมริกา โดยน้อมรับเอาชุดนโยบายทางเศรษฐกิจมาใช้นี้เองได้กลายมาเป็นปัญหาให้กับประเทศไทยผ่านการกดขี่ทางเศรษฐกิจและขูดรีดส่วนเกินจากผู้ใช้แรงงาน แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติในปัจจุบันนี้จึงกลายเป็นวิธีการคอมมิวนิสต์สู่หลักการสำคัญในปัจจุบันของประเทศไทย

เอกสารอ้างอิง

• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 17 พฤศจิกายน 2564) https://pridi.or.th/th/content/2021/11/891 สืบค้นเมื่อ 10 ธันวาคม 2565.
• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘คำอธิบายเค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)’ ใน ณภัทร ปัญกาญจน์ (บรรณาธิการ) ปาฐกถาปรีดี พนมยงค์ 2654 รัฐสวัสดิการเพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (มูลนิธิปรีดี พนมยงค์ 2564).
• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปกิณกะว่าด้วยพัฒนาการของกฎหมายแรงงานไทยบนเส้นทางของเศรษฐกิจและการเมือง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 6 ธันวาคม 2564) https://pridi.or.th/th/content/2021/12/915 สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.
• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เผด็จการที่หยุดยั้งการเติบโตของขบวนการสิทธิแรงงาน’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 27 กันยายน 2564) https://pridi.or.th/th/content/2021/09/845 สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.
• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304 สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.
• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘รัฐประหาร 2490 จุดกำเนิดขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 กุมภาพันธ์ 2564) https://pridi.or.th/th/content/2021/02/599 สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.
• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 3 : สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจ (ต่อ)’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 กรกฎาคม 2563) https://pridi.or.th/th/content/2020/07/335 สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.
• ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ, สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ (เสมสิกขาลัย, 2564).
• ณัฐพล ใจจริง, ขุนศึก ศักดินา และพญาอินทรี : การเมืองไทยภายใต้ระเบียบโลกของสหรัฐอเมริกา 2491-2500 (ฟ้าเดียวกัน 2563)
• รุจน์ รฐนนท์, ‘ย้อนรอยอดีตเมื่อไทยเริ่มวางแผน “พัฒนาเศรษฐกิจ” (ตอนที่ 1)’ (The Paper Thailand, 13 พฤษภาคม 2563) https://thepaperthailand.com/2020/05/13/economichistory1/ สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.
• ฮาจุน ชาง, เศรษฐศษสตร์ (ฉบับทางเลือก) = Economics : the user’s guide (วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2).

หมายเหตุ:

• บทความนี้สรุปเนื้อหาส่วนใหญ่มาจากบทที่ 3 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ใน ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ, สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ (เสมสิกขาลัย, 2564) 34 – 41. สรุปและเพิ่มเติมเนื้อหาโดย เขมภัทร ทฤษฎิคุณ