คณะราษฎรกับภารกิจเพื่อสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมในสังคมไทย

 

ภาษีเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของประเทศมาตั้งแต่อดีตและมีส่วนสำคัญต่อการสร้างรัฐชาติสมัยใหม่ของหลายๆ ประเทศ ในบริบทของประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน ภาษีถือเป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐใช้สำหรับการสร้างรัฐชาติสมัยใหม่ในฐานะแหล่งรายได้ของรัฐเพื่อใช้ประโยชน์ในการสร้างความเข้มแข็งของประเทศในเวลานั้น

อย่างไรก็ดี การคิดคำนวณภาษีในช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยนั้น มีปัญหาในเรื่องของความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษี กล่าวคือ แนวคิดเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีของรัฐในเวลานั้น คือการแสวงหารายได้จากประชาชนที่ทำกินภายในประเทศเสมือนเป็นการแสวงหาค่าคุ้มครองหรือค่าต๋งมากกว่า รวมถึงภาษีบางประการมีลักษณะเป็นการเรียกเก็บจากสถานะของบุคคล โดยไม่ได้พิจารณากำลังความสามารถของประชาชนว่าจะสามารถจ่ายภาษีเช่นนั้นได้หรือไม่

สภาพดังกล่าวทำให้ภายหลังเมื่อมีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย คณะราษฎรจึงได้มุ่งมั่นที่จะทำให้เกิดการปฏิรูประบบภาษีของประเทศใหม่ โดยเน้นการสร้างความยุติธรรมในการจัดเก็บภาษีโดยเฉพาะการมุ่งเน้นไปที่ความสามารถในการจ่ายภาษีของบุคคล

เมื่อวิเคราะห์ถึงสาเหตุของการจัดเก็บภาษีที่ไม่เป็นธรรมในอดีต จะพบว่าเกิดขึ้นจากสาเหตุหลายประการด้วยกัน แต่ในบทความนี้มุ่งเน้นถึงสาเหตุเฉพาะประการหนึ่งคือ ผลกระทบที่เกิดขึ้นภายหลังจากการทำสนธิสัญญาทางพระราชไมตรีระหว่างประเทศอังกฤษและประเทศสยาม หรือ สนธิสัญญาเบาว์ริงที่เข้ามาเปลี่ยนแปลงสภาพเศรษฐกิจของสังคมสยาม และการกำหนดประเภทของภาษี รวมถึงผลกระทบของภาษีที่เกิดขึ้นกับสังคม

 

ผลกระทบต่อสนธิสัญญาเบาว์ริงที่มีต่อเศรษฐกิจและการจัดเก็บภาษีในอดีต

สนธิสัญญาเบาว์ริงเป็นสนธิสัญญาที่ประเทศไทยหรือสยามในเวลานั้น ลงนามกับอังกฤษหรือสหราชอาณาจักรบริเตนใหญ่และไอร์แลนด์ในปี ค.ศ. 1855 (พ.ศ. 2398) โดยสาระสำคัญประการหนึ่งของความตกลงฉบับนี้ คือประเด็นเรื่องภาษีและการค้าพาณิชย์ ซึ่งกระทบต่อความมั่งคั่งของสยาม

ในความตกลงฉบับนี้กำหนดว่า สยามจะต้องยกเลิกค่าธรรมเนียมปากเรือและกำหนดอัตราภาษีขาเข้าและขาออกชัดเจน โดยตามสนธิสัญญากำหนดให้อัตราภาษีขาเข้าของสินค้าทุกชนิดกำหนดไว้ที่ร้อยละ 3 ยกเว้นฝิ่นที่ไม่ต้องเสียภาษี แต่จะขายได้เฉพาะกับเจ้าภาษีนายอากรฝิ่นเท่านั้น และสินค้าส่งออกให้มีการเก็บภาษีชั้นเดียว โดยเลือกว่าจะเก็บภาษีชั้นใน (จังกอบ ภาษีป่า ภาษีปากเรือ) หรือภาษีส่งออก[1]

นอกจากนี้ สนธิสัญญาฉบับนี้ยังได้กำหนดให้ พ่อค้าอังกฤษได้รับอนุญาตให้สามารถทำการค้าโดยตรงได้กับเอกชนสยามโดยไม่มีผู้ใดผู้หนึ่งขัดขวาง และรัฐบาลสยามจะต้องไม่เข้าแทรกแซงกิจกรรมการค้าดังกล่าว[2] ผลของสนธิสัญญาดังกล่าวจึงกลายมาเป็นการทลายการผูกขาดของพระคลังสินค้าที่ดำเนินมาอย่างยาวนานนับตั้งแต่สมัยอยุธยา[3] สิ่งนี้กลายเป็นผลกระทบต่อรายได้ของรัฐบาลสยาม

ในแง่รายได้จากภาษีของรัฐบาลสยาม สนธิสัญญาเบาว์ริงมีผลต่อข้อจำกัดในการขยายตัวของรายได้ของรัฐบาลสยามในเวลานั้น จนกระทั่งมีการแก้ไขสนธิสัญญาบางส่วนในปี ค.ศ. 1926 (พ.ศ. 2469) และทำให้รัฐบาลสยามไม่สามารถแสวงหารายได้เพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมและเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาษีจากการค้าพาณิชย์ที่ค่อนข้างจะจำกัด[4]

เมื่อย้อนพิจารณาโครงสร้างภาษีในฐานะแหล่งรายได้ของรัฐบาลในช่วงปี ค.ศ. 1855 – 1925 โครงสร้างภาษีของประเทศสยามมีรายได้หลักมาจากภาษีสรรพสามิตและค่าธรรมเนียมการขนส่งคิดเป็นร้อยละ 25, การผูกขาดฝิ่นร้อยละ 18, การรถไฟร้อยละ 17, ภาษีที่ดินร้อยละ 12, ภาษีรายหัวร้อยละ 10 และภาษีป่าไม้และเหมืองแร่ร้อยละ 8 ของงบประมาณ[5]

นอกจากนี้ ก่อนหน้าการจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (ช่วงประมาณ ค.ศ. 1874 หรือ พ.ศ. 2417) การจัดเก็บภาษีของประเทศไทยยังใช้ระบบเจ้าภาษีนายอากร ซึ่งทำให้การจัดเก็บภาษียังไม่มีประสิทธิภาพและจัดเก็บได้ไม่ถึงเกณฑ์ที่มีประโยชน์[6]

ข้อจำกัดของภาษีที่เกิดขึ้นจากภาษีการค้าพาณิชย์ต่างๆ ทำให้รัฐบาลสยามต้องมุ่งหาแหล่งเงินได้ในลักษณะอื่นๆ เพื่อชดเชยการสูญเสียรายได้จากการค้าพาณิชย์ของรัฐโดยเน้นการเก็บภาษีจากราษฎร การจัดเก็บภาษีในเวลานั้นมีลักษณะซ้ำซ้อนและมีการเก็บภาษีหลายชนิดที่มีวัตถุประสงค์คล้ายคลึงกัน ซึ่งสร้างภาระแก่ประชาชนและเป็นต้นทุนแก่การประกอบอาชีพของประชาชน

 

ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ก่อนการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย รัฐบาลสยามในเวลานั้นได้มีการจัดเก็บภาษีทางตรงจากราษฎรหลายชนิดด้วยกัน

ตัวอย่างของภาษีในช่วงนั้น เช่น ภาษีรัชชูปการหรือเงินรัชชูปการ ซึ่งเป็นเงินช่วยราชการที่เก็บจากราษฎรที่เป็นชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี ที่ไม่ได้รับราชการเป็นทหารหรือไม่ได้รับการยกเว้นตามกฎหมาย[7] เงินรัชชูปการนี้แตกต่างจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เนื่องจากการจัดเก็บเงินรัชชูปการไม่อาศัยฐานการจัดเก็บจากการรายได้ ทรัพย์สิน การบริโภค หรือการแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติ แต่เก็บจากสถานะของบุคคลในฐานะเป็นราษฎรของแผ่นดินสยาม โดยเป็นการเก็บเงินทดแทนจากการส่งส่วยในอดีตของระบบไพร่[8] โดยจะเก็บเงินรัชชูปการจากราษฎรชายฉกรรจ์ปีละ 4 บาท โดยบางภูมิภาคและบางช่วงเวลาอาจจะเก็บมากถึง 6 บาท[9]

ในแง่ของความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษี เงินรัชชูปการมีข้อยกเว้นในการจัดเก็บ ซึ่งสร้างความไม่เป็นธรรมให้กับผู้เสียภาษีประเภทนี้อย่างมาก เนื่องจากเงินรัชชูปการมีข้อยกเว้นในการจัดเก็บให้กับบุคคลที่มีสถานะสูงทางสังคม อาทิ ราชนิกุล ข้าราชการพลเรือนและข้าราชทหาร กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และสารวัตรกำนัน พระภิกษุสงฆ์ สามเณร นักบวช และปะขาว นักเรียนที่สอบได้ประโยค 1 และประโยค 2 นอกจากนี้ เงินรัชชูปการมีการยกเว้นการจัดเก็บให้กับคนพิการ ชาวจีนที่เสียเงินผูกปี้แล้ว และผู้ที่เริ่มอพยพเข้ามาตั้งภูมิลำเนาเป็นปีแรก[10]

จะเห็นได้ว่ากลุ่มผู้เสียภาษีหลักตามกฎหมายน่าจะเป็นราษฎรทั่วไปที่ไม่ได้รับราชการและมีสัญชาติไทยในเวลานั้นส่วนใหญ่เป็นชาวนา และไม่ได้ร่ำรวยพอที่จะบริจาคเงินช่วยราชการที่จะได้รับการยกเว้นไม่ต้องจ่ายเงินรัชชูปการ[11] หากราษฎรคนใดไม่มีเงินจะจ่ายให้กับราชการจะต้องถูกนำไปบังคับใช้แรงงานแทนการเก็บเงิน[12]

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณารายได้ของรัฐที่เก็บจากเงินรัชชูปการแล้วจะเห็นว่า เงินรัชชูปการสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลสยามจำนวนมาก โดยในช่วงปี ค.ศ. 1919 - 1925 (พ.ศ. 2462 - 2468) คิดเป็นร้อยละ 7 - 10 ของรายได้ของรัฐบาลทั้งหมดในเวลานั้น

 

พ.ศ.	เงินค่าราชการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินค่าราชการเทียบรายได้รวมคิดเป็นร้อยละ
2462	9,251,137	90,682,036	10.20
2463	8,176,495	80,340,177	10.17
2464	7,749,234	79,624,942	9.73
2466	6,930,046	81,598,588	8.49
2467	7,126,557	85,182,219	8.36
2468	7,036,264	92,712,662	7.85

 

นอกจากเงินรัชชูปการแล้ว ภาษีอีกประเภทหนึ่งที่รัฐบาลจัดเก็บมากในเวลานั้นคือ ภาษีที่เก็บจากสวนและนา อาทิ ภาษีสมพัตสร (อากรค่าสวน) ซึ่งเป็นเงินที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท (เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น) โดยจะเก็บเป็นรายปี[13] หรืออากรค่านา อากรสวน ภาษีไร่อ้อย และภาษียาสูบ

ดังจะเห็นได้ว่าระบบการจัดเก็บภาษีดังกล่าวมีความซ้ำซ้อนกัน กล่าวคือ แหล่งรายได้ของกิจกรรมของประชาชนมีที่มาจากแหล่งเดียวกัน แต่ถูกเรียกเก็บภาษีหลายๆ ชนิด โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อล่วงเข้ามาในสมัยรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีการเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพิ่มขึ้นมาอีกประเภทหนึ่ง[14]

สภาพความยากลำบากของราษฎรถูกสำรวจของสยามในเวลานั้นถูกบันทึกไว้โดย คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบทในปี พ.ศ. 2473 อธิบายว่า ระบบภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนั้นเป็นการซ้ำเติมให้ประชาชนโดยเฉพาะชาวนาที่มีความยากลำบากจากการทำนาที่มีรายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก ทำให้ความเป็นอยู่ของชาวนาและคนในชนบทยากลำบาก[15]

 

การยกเลิกและปรับปรุงภาษีให้มีความเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น

ภายหลังจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม คณะราษฎรได้เข้ามาบริหารประเทศได้มีนโยบายที่จะปรับปรุงภาษีต่างๆ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้น

บทบาทสำคัญในการยกเลิกและปรับปรุงภาษีให้มีความเป็นธรรมมากขึ้นเป็นของ นายปรีดี พนมยงค์ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้มีดำริจะยกเลิกภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่างๆ[16]

เป้าหมายสำคัญของการปรับปรุงภาษีในครั้งนี้ปรากฏตามถ้อยแถลงของ นายดิเรก ชัยนาม ในฐานะตัวแทนของรัฐบาลที่แถลงว่า

 

“รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น...รัฐบาลได้ถือหลักโดยคำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคำนึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ”[17]

 

เจตนารมณ์ของการแก้ไขภาษีในครั้งนี้รัฐบาลต้องการให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของประชาชนผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบบภาษีที่ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีในลักษณะของการสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล ซึ่งแตกต่างจากภาษีในอดีต[18]

ผลสุดท้ายของการปฏิรูประบบภาษีโดยคณะราษฎรคือ การยกเลิกภาษีที่มีความซ้ำซ้อนกัน อาทิ ภาษีรัชชูปการ อากรค่านา อากรค่าสวน ภาษีไร่อ้อย และภาษีไร่ยาสูบ[19] ในขณะเดียวกันรัฐบาลในเวลานั้น ได้ประมวลภาษีขึ้นใหม่ให้เป็นระบบโดยมีภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเป็นศูนย์กลาง ซึ่งกลายมาเป็นรากฐานของประมวลรัษฎากรอย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ การปฏิรูปภาษีทำให้ระบบภาษีใหม่กลายเป็นหลักการของภาษีที่ “มีมากเสียมาก มีน้อยเสียน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย”[20]