อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 1]

บทความชิ้นนี้มีหมุดหมายเพื่อนำเสนอพัฒนาการแนวคิดความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ และการปรับปรุงระบบภาษีอากรเพื่อราษฎรของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม[1] ก่อนการร่างพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากรพุทธศักราช 2481 ผ่านหลักฐานทางประวัติศาสตร์สำคัญได้แก่ นิติสาส์น ฉบับปฐมฤกษ์ บันทึกการประชุมคณะกรรมการราษฎร และเค้าโครงการเศรษฐกิจ 

แนวคิดของหลวงประดิษฐ์ฯ เริ่มต้นทางอุดมคติจากกำเนิดในครอบครัวชาวนา และมีฐานคิดทางเศรษฐศาสตร์การเมืองจากหลักเศรษฐวิทยา ซึ่งมีหัวใจว่า ชีวิตที่ดีของมนุษย์ย่อมมาจากความเสมอภาคทางเศรษฐกิจ  และนำไปสู่การปฏิบัติหลังการอภิวัฒน์ 2475 ด้วยหลัก 6 ประการ ของคณะราษฎร จนต่อมาสามารถตั้งกำแพงภาษีเพื่อปกป้องอุตสาหกรรมภายในได้เพราะว่าสยามมีเสรีภาพทางการคลังหลังการทำสนธิสัญญาฉบับใหม่โดยการเจรจา[2] กับมิตร 15 ประเทศของหลวงประดิษฐ์ฯ สมัยดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศ ช่วงปลายทศวรรษ 2470[3]

 

 

จุดตั้งต้นแนวคิดความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ

พัฒนาการทางความคิดและความสนใจทางเศรษฐกิจของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม ตั้งต้นมาจาก 2 แนวทาง

แนวทางแรก มาจากประสบการณ์ในวัยเยาว์กับครอบครัวที่ได้ช่วยบิดาทำนา และ

แนวทางที่สอง จากในทางวิชาการ เมื่อหลวงประดิษฐ์ฯ ไปศึกษาต่อด้านนิติศาสตร์ที่ประเทศฝรั่งเศส และได้เรียนรู้วิชาเศรษฐศาสตร์เพิ่มเติมจากกฎหมายโดยสอบผ่านและได้รับ “ประกาศนียบัตรการศึกษาชั้นสูงทางเศรษฐกิจการเมือง (Diplôme d’Études Supérieures d’Économie politique)”[4]

เมื่อหลวงประดิษฐ์ฯ สำเร็จการศึกษาปริญญาดุษฎีบัณฑิตทางกฎหมายจากฝรั่งเศส (Doctuer en Droit) พ.ศ. 2470 จึงกลับมารับราชการในตำแหน่งฝึกหัดพิพากษาคดีและว่าความในกรมอัยการ ทำงานในกรมร่างกฎหมาย และเป็นอาจารย์ในโรงเรียนกฎหมาย กระทั่งปีถัดมาในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2471 จึงเปิดกิจการโรงพิมพ์นิติสาส์น ขึ้นบนถนนสีลม จังหวัดพระนคร ไม่ไกลจากบ้านป้อมเพชร์ของพระยาชัยวิชิตวิศิษฎ์ธรรมธาดา (ขำ ณ ป้อมเพชร์) ที่เขาอาศัยอยู่ภายหลังการแต่งงานกับ พูนศุข พนมยงค์

การก่อตั้ง โรงพิมพ์นิติสาส์น เป็นการเผยแพร่ความรู้จากหลักวิชาที่ตนได้ร่ำเรียนมามากกว่าแสวงหาผลกำไร และยังนำตำราสำคัญทางกฎหมาย เศรษฐศาสตร์ และการเมือง กลับมาพิมพ์ใหม่เพื่อเผยแพร่ในวงกว้าง

งานพิมพ์สำคัญในระยะแรกคือ นิติสาส์น ฉบับปฐมฤกษ์ เดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2471 ซึ่งจัดทำขึ้นเพื่ออธิบายประมวลกฎหมายและให้การแนะนำนักเรียนกฎหมายเป็นหลัก[5] หากในฉบับนี้เองที่หลวงประดิษฐ์ฯ ได้เขียนบทความ เรื่อง คำอธิบายเศรษฐวิทยา อันเป็นหมุดหมายแรกของการเสนอแนวคิดเศรษฐกิจเพื่อความเป็นธรรมทางสังคม

เศรษฐวิทยาในความหมายของหลวงประดิษฐ์ฯ คือ วิชาเอโกโนมีโปลิติก (ECONOMIE POLITIQUE)[6] และมองว่า หัวใจของวิชาเศรษฐวิทยา คือ การจัดการเศรษฐทรัพย์ที่มนุษย์หามาได้ โดยหาวิธีสงวนทรัพย์นั้นไว้เพื่อทำให้มนุษย์ดำรงชีวิตความเป็นอยู่ที่ดี ดังนั้น การแบ่งสรรปันทรัพย์ทั้งระหว่างมนุษย์และระหว่างประเทศจึงสำคัญ วิชานี้เล็งถึงว่า มนุษย์จะพอใจในความเป็นอยู่ได้ ก็จำต้องกระทำให้เกิดเศรษฐทรัพย์[7] และอธิบายวิธีการศึกษาแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ

ประเภทที่ 1 ศึกษาในทางกฎของเศรษฐกิจ ที่ศึกษาความเป็นจริงทางเศรษฐกิจ อาทิ กฎอุปสงค์และกฎอุปทาน

ประเภทที่ 2 ศึกษาในทางลัทธิเศรษฐกิจ ซึ่งการศึกษาเช่นนี้มุ่งไปในทางที่ตำหนิ ระบอบการปกครองทางเศรษฐกิจในขณะนั้น (พ.ศ. 2471) และมีการออกความเห็นให้เปลี่ยนระบอบการปกครองประเทศ เป็นลัทธิโซเชียลลิสม์ คอลเลกติวิสม์ บอลเชวิก อนาคิสต์ ฯลฯ อันอาจจะนำมาซึ่งความกระด้างกระเดื่อง ดังนั้นจึงเป็นสิ่งที่ไม่พึงปรารถนาในสยาม[8]

 

 

หากก่อนหน้ามีงานชิ้นสำคัญเรื่องเศรษฐวิทยาของ พระยาสุริยานุวัตร (เกิด บุนนาค) ที่ชื่อว่า ทรัพยศาสตร์ ตีพิมพ์เมื่อ พ.ศ. 2454 แต่ไม่ได้เผยแพร่ในวงกว้างเพราะหลังการจัดพิมพ์ไม่นานก็เป็นหนังสือต้องห้าม[9] จนนำมาจัดพิมพ์ใหม่โดยโรงพิมพ์นิติสาส์น เมื่อ พ.ศ. 2474 โดยดำริของ ทองเปลว ชลภูมิ ลูกศิษย์โรงเรียนกฎหมายของหลวงประดิษฐ์ฯ ที่สนใจเศรษฐกิจเพื่อความเป็นธรรมเช่นเดียวกัน[10]

 

 

เมื่อเปรียบเทียบหลักวิชาเศรษฐวิทยาของพระยาสุริยานุวัตร และหลวงประดิษฐ์มนูธรรม พบว่าสอดรับกันในแนวคิดทำนุบำรุงเศรษฐกิจเพื่อบ้านเมือง การแบ่งปันเศรษฐทรัพย์ และประหยัดทรัพย์ แต่ใน งานของหลวงประดิษฐ์ฯ เน้นเรื่องการใช้หลักเศรษฐวิทยาเพื่อการดำรงชีวิตที่ดีของมนุษย์และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ส่วนในงานของพระยาสุริยานุวัตร เน้นไปที่หลักเศรษฐศาสตร์ของที่ดิน ทุน และแรงงาน

 

จากปฐมทรรศนะสู่นโยบายภาษีอากรของรัฐบาลคณะราษฎร พ.ศ. 2475

ภายหลังการอภิวัฒน์ พุทธศักราช 2475 รัฐบาลจากการประนีประนอมเริ่มดำเนินการช่วยเหลือเกษตรกรทางนโยบายโดยเฉพาะด้านภาษีอากรที่ไม่เป็นธรรม จากบันทึกการประชุมคณะกรรมการราษฎร พ.ศ. 2475 พบว่าหลวงประดิษฐ์ฯ และสมาชิกในรัฐบาล กล่าวถึงเรื่องปรับปรุงระบบภาษีอากร ครั้งแรกต่อสาธารณะไว้น่าสนใจ ดังนี้

“...หลวงประดิษฐ์ฯ หารือว่า ภาษีอากรบางอย่าง ยังมีที่รีดรัดราษฎรผู้ยากจนอยู่มาก ภาษีอากรเช่นนี้ควรยกเลิกเสีย และหารือต่อไปว่า ระหว่างนี้จะเลิกภาษีอากรอะไรบ้าง

พระยามโนปกรณ์ฯ รับรองและเสนอว่า ภาษีนาเกลือ ภาษีสมพัตสร เหล่านี้ เป็นภาษีที่เก็บจากคนยากจนเป็นส่วนมาก…เป็นการควรเลิกเสีย…

พระยาประมวล รับรองหลวงประดิษฐ์ฯ เสนอว่า อากรค่านาและรัชชูปการ ก็ทำความเดือดร้อนแก่ราษฎรผู้ยากจน แม้ว่าจะยังเลิกไม่ได้ ก็ควรลดหย่อนลงบ้าง…”

หลังการประชุมฯ จึงมีการตั้งกรรมการพิจารณาภาษีอากรขึ้นเป็นครั้งแรกและกระทรวงการคลัง เสนอเรื่องภาษีว่า

1. บางประเภทมีอัตราสูงเกินควร
2. ไม่ให้ความยุติธรรมแก่ผู้เสียภาษี

โดยนักหนังสือพิมพ์ได้กล่าวถึงภาษีรัชชูปการว่า มีหลักการเก็บอย่างยุติธรรมเพียงผิวเผินเท่านั้น กระทั่งมีการพิจารณาให้ยกเลิก และลดหย่อนภาษีอากรบางประเภทเพราะฐานะทางการคลังของสยามยังทรุดโทรมอยู่[11] คือ ยกเลิกเก็บภาษีเงินเดือน และออกพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ พุทธศักราช 2475 มาทดแทนโดยมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2476[12]

จากบันทึกการประชุมของคณะกรรมการราษฎร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ. 2475 แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลในสมัยคณะราษฎรเห็นพ้องกันในการแก้ไขปัญหาภาษีอากรที่ยึดถือปฏิบัติตามคำแถลงนโยบายของรัฐบาลมาตั้งแต่ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 1 เมื่อวันอังคารที่ 28 มิถุนายน พุทธศักราช 2475 ซึ่งกล่าวถึงหลัก 6 ประการ คือหลักข้อ 3. ได้แก่

“3. จะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะจัดหางานให้ราษฎรทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”[13]

 

 

แนวคิดภาษีอากรในเค้าโครงการเศรษฐกิจ

การปรับปรุงเรื่องภาษีอากรสมัยรัฐบาลคณะราษฎร ปรากฏชัดอีกครั้งใน เค้าโครงการเศรษฐกิจ ของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม ที่อาจกล่าวได้ว่าเป็นร่างแผนเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับแรกของสยาม ใน เค้าร่าง พระราชบัญญัติ ว่าด้วยการประกอบเศรษฐกิจ พุทธศักราช… หมวดที่ 2 ว่าด้วยการจัดหาเงินทุนและเครดิต มีข้อเสนอให้รัฐบาลเก็บภาษีมฤดก (มรดก) ภาษีเอกชน และภาษีทางอ้อม ซึ่งหลวงประดิษฐ์ฯ มีฐานคิดเรื่องภาษีอากรและแนวนโยบายของรัฐบาลไว้ว่า

“มาตรา 7 ให้รัฐบาลจัดหาเงินทุน และเครดิตเพื่อประกอบการเศรษฐกิจ ดังต่อไปนี้

1. โดยเก็บภาษีมฤดก
   
   ภาษีมฤดกนี้ ไม่ใช่จะอิจฉาคนมั่งมี เป็นเพราะตามหลักนั้นคนที่มั่งมีได้สะสมเงินทองไว้ เงินทองนั้นได้มาก็โดยอาศัยราษฎรร่วมกัน และผู้มั่งมีได้ไว้โดยทางตรงหรือทางอ้อม การกำหนดภาษีมฤดกนั้น ถ้าผู้มั่งมีมากจนเหลือเฟือควรเก็บให้มาก (Super Tax) คนชั้นกลางจึงผ่อนผันเก็บแต่น้อย ทั้งนี้เพื่อมิให้กระทบผู้มั่งมีเกินไป
2. โดยเก็บภาษีรายได้ของเอกชน
3. โดยเก็บภาษีทางอ้อมในยาสูบ ไม้ขีดไฟ เกลือ ฯลฯ
   
   ภาษียาสูบและไม้ขีดไฟนี้ ทำให้ประเทศฝรั่งเศสมีฐานะดีขึ้นก็เพราะภาษีจำพวกนี้…แต่การผูกขาด (Monopoly) ภาษียาสูบเกี่ยวกับสัญญาทางพระราชไมตรี ฉะนั้นเราอาจดำเนินนโยบายในการเก็บภาษีร้านจำหน่ายยาสูบ และโรงทำยาสูบโดยระวังมิให้เสียเปรียบยาสูบต่างประเทศที่นำเข้ามา
   
   เกลือนี้ อาจหาทางเก็บภาษีทางอ้อมได้ โดยรัฐบาลรับซื้อเกลือจากผู้ทำนาเกลือตามอัตราที่กำหนดไว้แล้ว ในการจำหน่ายรัฐบาลจะจำหน่ายเองหรือให้ผูกขาด…”[14]

ในเค้าโครงการเศรษฐกิจของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม ได้เสนอทั้งนโยบายเพื่อปรับปรุงระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมแก่ราษฎร และเปรียบเทียบกับนโยบายภาษีของประเทศอื่นเพื่อผลประโยชน์ของชาติไปพร้อมกัน

 

 

สรุป ในตอนที่ 1 แนวคิดการปรับปรุงระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม ก่อนการจัดทำประมวลรัษฎากร ฉบับแรกของสยามนั้น ตั้งต้นมาตั้งแต่เยาว์วัย แล้วต่อยอดจากการเรียนรู้หลักวิชาการในต่างประเทศ และนำมาปฏิบัติทางนโยบายอย่างเป็นระเบียบแบบแผนภายหลังการอภิวัฒน์ 2475 ผ่านหลัก 6 ประการ และเค้าโครงการเศรษฐกิจ เป็นสำคัญ

 

บรรณานุกรม

เอกสารชั้นต้น :

• สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 1 วันอังคารที่ 28 มิถุนายน พุทธศักราช 2475  ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม, น. 1-14.
• สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี. บันทึกรายงานการประชุมคณะกรรมการราษฎร ครั้งที่ 3 พ.ศ. 2475, (มปป, มปท); อ้างถึงใน ชวลิต วายุภักตร์, “การปฏิรูปเศรษฐกิจในประเทศไทย พ.ศ. 2475-2485,” (วิทยานิพนธ์เศรษฐศาสตร์มหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ, 2519), น. 250-251.

หนังสือภาษาอังกฤษ :

• Akira, Suehiro, Capital Accumulation in Thailand 1855-1985, (Chiang Mai: Silkworm Book, 1996)

หนังสือภาษาไทย :

• คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม, แปลโดย ซิม วีระไวทยะ, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2525)
• เจมส์ ซี. อินแกรม, การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจในประเทศไทย 1850-1970, แปลโดย ชูศรี มณีพฤกษ์ และเฉลิมพจน์ เอี่ยมกมลา, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2552)
• ปรีดี พนมยงค์, ชีวประวัติย่อของนายปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิปรีดี พนมยงค์, 2526)
• ปรีดี พนมยงค์, คือวิญญาณเสรี, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2541)
• ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), (กรุงเทพฯ: สุขภาพใจ, 2552)
• ศราวุฒิ วิสาพรหม, เศรษฐกิจนอกกฎหมายกับความเปลี่ยนแปลงสังคมการเมืองไทย สมัยสงครามโลก ครั้งที่ 2, (มหาสารคาม : โครงการผลิตและเผยแพร่ตำราและผลงานวิชาการ วิทยาลัยการเมืองการปกครอง มหาวิทยาลัยมหาสารคาม, 2562)
• สุริยานุวัตร, มหาอำมาตย์เอก พระยา, เศรษฐวิทยาชั้นต้น เล่ม 1 พิมพ์ครั้งที่ 2, (พระนคร : โรงพิมพ์นิติสาส์น, 2474)
• อภิชาต สถิตนิรามัย, ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา, (กรุงเทพฯ: มติชน, 2564)

บทความในหนังสือและวารสาร :

• ปรีดี พนมยงค์, “คำอธิบายเศรษฐวิทยา”, ใน นิติสาส์น 1:1, (พระนคร : นิติสาส์น, 2471), น. 50-66.
• ปรีดี พนมยงค์, “การเรียนกฏหมายในประเทศฝรั่งเศสโดยย่อฯ”, ใน ชาญวิทย์ เกษตรศิริ และเพิ่มพล โพธิ์เพิ่มเหม บรรณาธิการ, ปรีดี พนมยงค์ ชีวิต งาน และธรรมศาสตร์, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2529), น. 123-133.

วิทยานิพนธ์ :

• ชวลิต วายุภักตร์, “การปฏิรูปเศรษฐกิจในประเทศไทย พ.ศ. 2475-2485,” (วิทยานิพนธ์เศรษฐศาสตร์มหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ, 2519)
• นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, “ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาของการเปลี่ยนระบอบการปกครองสยาม ระหว่าง พ.ศ. 2470-2480,” (อักษรศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2528)
• ศราวุฒิ วิสาพรหม, “ประวัติศาสตร์สามัญชนในสังคมไทยสมัยแรกเริ่มรัฐประชาชาติ พ.ศ. 2475-2490,” (ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ บัณฑิตวิทยา มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2557)
• สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, “การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาประวัติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ, 2534)

สื่ออิเล็กทรอนิกส์ :

 

อ่าน : อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]