Focus
- อำนาจบริหารหรือธุรการ คือ การปฏิบัติตามกฎหมายและการปกครองโดยทั่วไป ระเบียบแห่งอำนาจบริหารจึงอาจเป็น (1) ระเบียบที่ใช้บังคับแก่พลเมืองทั่วไปในทุกๆ อาณาเขต คือ เป็นของรัฐบาลกลาง และ (2) ระเบียบที่บังคับแก่ท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งอาจมีได้ โดย 2 วิธี คือ ก) รัฐบาลกลางได้แยกอาณาเขตแห่งอำนาจนั้นๆ ออกเป็นส่วนต่างๆ เช่น มณฑล จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน และมีเจ้าหน้าที่ประจำส่วนต่างๆ เหล่านี้ทำหน้าที่เป็นผู้แทนรัฐบาลกลาง แต่ไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคล ข) รัฐบาลกลางแยกอำนาจบริหารหรือธุรการบางอย่างให้แก่คณะของราษฎรในท้องถิ่น และมีสภาพเป็นนิติบุคคลต่างหากจากรัฐบาลกลาง
- รัฐบาลกลางควรให้ราษฎรในท้องถิ่นเป็นผู้เลือกตั้งคณะพนักงานเพื่อเป็นผู้แทนท้องถิ่นในธุรการของท้องถิ่นนั้นๆ โดยจะเป็นผู้แทนของรัฐบาลกลาง ก็แต่กิจการบางชนิด
- ผลดีของการแยกอำนาจบริหารหรือธุรการให้ราษฎรในห้องถิ่นจัดทำเอง คือ (1) กิจการที่แยกออกไป เช่น การสุขาภิบาลย่อมเหมาะสมแก่ท้องถิ่นโดยเฉพาะ (2) พนักงานของท้องถิ่นเป็นผู้จัดทำกิจการ เพราะรู้ภูมิประเทศและความต้องการของท้องถิ่นนั้นๆ เป็นต้น แต่ผลเสีย (ผลร้าย) คือ (1) อำนาจรัฐบาลกลางลดน้อยลง และ (2) อาจจะทำให้ผู้ที่ได้รับเลือกปฏิบัติการลำเอียงเข้าข้างฝ่ายผู้ที่เลือกตน การแก้ไขผลเสีย (ผลร้าย) อาจกระทำโดยไม่มอบหมายกิจการที่จะเป็นภยันตรายต่อความเป็นอยู่ของประเทศให้ทั้งหมด โดยรัฐบาลกลางยังทรงไว้ซึ่งอำนาจควบคุมดูแล เพื่อป้องกันมิให้ราษฎรในท้องถิ่นกระทำการอันเป็นภยันตรายต่อประเทศ
หมายเหตุกองบรรณาธิการ : คำชี้แจงของนายปรีดี พนมยงค์ ในการจัดพิมพ์คำอธิบายกฎหมายปกครอง
เนื่องจาก คำอธิบายกฎหมายปกครองของข้าพเจ้าเป็นคำสอนของข้าพเจ้าในปลายสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ฉะนั้นจึงมีข้อความที่พ้นสมัยแล้วหลายประการที่ไม่เหมาะสมแก่สภาพสังคมภายหลัง พ.ศ. 2475 แต่ก็อาจมีหลักการสำคัญที่เป็นแนวประชาธิปไตยที่คุณพัฒน์เลื่อมใส
อย่างไรก็ตาม คำอธิบายกฎหมายปกครอง ของข้าพเจ้านี้มีส่วนเกี่ยวข้องกับประวัติศาสตร์แห่งการอภิวัฒน์เปลี่ยนการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ คือใน พ.ศ. 2474 เป็นปีที่ใกล้กับวาระที่จะทำการอภิวัฒน์ดังกล่าวแล้ว ข้าพเจ้าได้รับการแต่งตั้งจากกระทรวงยุติธรรมให้เป็นผู้สอนกฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นวิชาใหม่เพิ่งใส่ไว้ในหลักสูตรของโรงเรียนกฎหมาย ข้าพเจ้าได้ถือโอกาสนั้นทำการสอนเพื่อปลุกจิตสำนึกนักศึกษาในสมัยนั้นให้สนใจในแนวทางประชาธิปไตย และในทางเศรษฐกิจซึ่งถือว่าเป็นรากฐานของสังคม ส่วนกฎหมายเป็นแค่โครงร่างเบื้องบนของสังคมเท่านั้น
“คำปรารภ” ที่กรุงปารีส เมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2513 เพื่อพิมพ์ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง
(พิมพ์ในโอกาสพระราชทานเพลิงศพ พลตำรวจตรี พัฒน์ นีลวัฒนานนท์, 2513)
ระเบียบแห่งอำนาจบริหาร หรืออำนาจธุรการ
Organisation du pouvoir exécutif
ข้อความทั่วไป
อำนาจบริหารหรือธุรการนี้ย่อมมีวงกว้าง คือรวมทั้งการปฏิบัติตามกฎหมายและการปกครองโดยทั่วๆ ไป ยกเว้นแต่ในกิจการที่เกี่ยวกับการบัญญัติกฎหมายและการวินิจฉัยคดีซึ่งจัดเข้าในสาขาแห่งอำนาจสูงสุดอื่นๆ
ยิ่งในประเทศที่มีอาณาเขตกว้างขวางและมีพลเมืองอยู่มาก พลเมืองทั้งหมดในประเทศนั้นๆ อาจมีส่วนได้เสียเหมือนกันก็มี และกิจการบางอย่าง พลเมืองอันอยู่ในท้องถิ่นหนึ่ง อาจมีส่วนได้เสียต่างกับพลเมืองในอีกท้องถิ่นหนึ่ง
ระเบียบแห่งอำนาจบริหารจึงอาจเป็น
(1) ระเบียบ ซึ่งใช้บังคับแก่พลเมืองทั่วไปในทุกๆ อาณาเขต คือ อำนาจบริหารซึ่งรวมอยู่ในศูนย์กลาง หรือที่เรียกกันว่า รัฐบาลกลาง แต่ระเบียบเช่นนี้เรียกตามภาษากฎหมายปกครองฝรั่งเศสว่า “Centralisation” ซึ่งน่าจะแปลว่า “มัธยภาค”
(2) ระเบียบ ซึ่งใช้บังคับให้เหมาะสมแก่ท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งอาจมีได้ โดย 2 วิธี คือ
ก) โดยรัฐบาลกลางได้แยกอาณาเขตแห่งอำนาจนั้นๆ ออกเป็นส่วนต่างๆ เช่นแบ่งแยกออกเป็นมณฑล จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน และเจ้าหน้าที่ประจำส่วนต่างๆ เหล่านี้ทำหน้าที่เป็นผู้แทนรัฐบาลกลาง ไม่ใช่เป็นเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่นนั้นเอง การแยกอำนาจจากรัฐบาลกลางเช่นนี้เรียกตามภาษากฎหมายปกครองฝรั่งเศสว่า “Déconcentration” ซึ่งน่าจะแปลว่า “มัธยานุภาค” คือ เป็นส่วนน้อยๆ ที่แยกออกไปจากรัฐบาลกลาง ส่วนเหล่านี้หาได้มีสภาพเป็นนิติบุคคลต่างหากจากรัฐบาลกลางไม่
ข) โดยแยกอำนาจบริหารหรือธุรการในท้องถิ่นบางอย่างให้แก่คณะ ซึ่งราษฎรในท้องถิ่นนั้นได้เลือกตั้งชนเป็นผู้ใช้อำนาจเอง ท้องถิ่นนี้มีสภาพเป็นนิติบุคคลต่างหากจากรัฐบาลกลางเฉพาะอำนาจบางอย่าง ซึ่งตนมีอิสระที่จะทำได้ การแยกอำนาจบริหารเช่นนี้เรียกตามภาษากฎหมายปกครองฝรั่งเศส ว่า “Décentralisation” ซึ่งน่าจะแปลว่า “มัธยวิภาค” คือเป็นการแบ่งแยกอำนาจบริหารบางอย่างออกจากรัฐบาลกลาง ซึ่งต่อไปจะมีขึ้นได้โดยพระราชบัญญัติเทศบาล
ระเบียบอำนาจบริหารซึ่งใช้บังคับให้เหมาะสมแก่ท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งอาจมีได้ 2 วิธี ดังกล่าวแล้วนั้น แม้จะคล้ายกันในข้อที่แบ่งแยกอำนาจรัฐบาลกลางมาไว้ในท้องถิ่นก็ตาม แต่มีข้อต่างกันในสารสำคัญเหล่านี้
1. คณะพนักงานซึ่งเป็นผู้แทนรัฐบาลกลางตามส่วนแห่งอาณาเขตต่างๆ โดยมากรัฐบาลเป็นผู้ตั้ง คือ เป็นผู้แทนของรัฐบาลกลางโดยตรง ควรสังเกตว่าแม้กำนันผู้ใหญ่บ้านซึ่งราษฎรเป็นผู้ตั้งก็ยังคงเป็นผู้แทนของรัฐบาลกลางอยู่โดยตรง เท่ากับว่าราษฎรได้มีโอกาสแต่เพียงเลือกผู้แทนของรัฐบาลกลาง ซึ่งประจำอยู่ในท้องถิ่นของตนเท่านั้น
แต่คณะพนักงานในการปกครองชนิดที่แบ่งแยกอำนาจธุรการให้ราษฎรในท้องถิ่นจัดทำเอง “มัธยวิภาค” (หรือการปกครองเทศบาลในภายหน้า) ตามทางที่ควรราษฎรในท้องถิ่นเป็นผู้เลือกตั้งขึ้น ราษฎรในท้องถิ่นก็ย่อมจะมีเสียงในการดูแล คณะพนักงานเช่นนี้เป็นผู้แทนท้องถิ่นในธุรการของท้องถิ่นนั้นโดยเฉพาะจะเป็นผู้แทนของรัฐบาลกลาง ก็แต่กิจการบางชนิด ซึ่งได้รับมอบหมาย คณะพนักงานเช่นนี้จึงขึ้นอยู่กับรัฐบาลกลางแต่เพียงในการดูแลครอบงำ
ในทุกวันนี้ สำหรับประเทศสยามตามพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาล หัวเมืองพนักงานท้องถิ่นยังมีการแต่งตั้งโดยรัฐบาลกลางอยู่ ซึ่งควรจะได้แก้ไขโดยพระราชบัญญัติเทศบาล
2. การปกครองอย่างมัธยวิภาคนี้ คือตามที่กล่าวมาในวิธี ข. ข้างต้นมีสภาพเป็นนิติบุคคล กล่าวคือท้องถิ่นนั้นๆ มีสิทธิและหน้าที่โดยเฉพาะต่างหากจากรัฐซึ่งเป็นอีกบุคคลหนึ่ง แต่การแบ่งแยกตามวิธีที่ได้กล่าวในวิธี ก. หาได้ทำให้ส่วนต่างๆ แห่งอาณาเขตมีสภาพเป็นนิติบุคคลขึ้นต่างหากไม่ เช่น มณฑล จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน ไม่ใช่เป็นนิติบุคคล ดูประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 73 ซึ่งได้ระบุนามเทศาภิบาลปกครองท้องที่ (Local administrations) และประชาบาลทั้งหลาย (Municipalities) คือการปกครองทำนอง “มัธยวิภาค” (Décentralisation) หรือเทศบาลในภายหน้า ไม่ได้กล่าวถึง มณฑล จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน
การปกครองโดยวิธีแยกอำนาจธุรการให้ราษฎรในห้องถิ่นจัดทำเองมีผลดีและผลร้ายดังนี้
ผลดี
- กิจการบางชนิดที่แยกออกไป เช่นการสุขาภิบาลย่อมเหมาะสมแก่ท้องถิ่นโดยเฉพาะ และกิจการอย่างอื่น ซึ่งท้องถิ่นต่างๆ ในพระราชอาณาเขตจะปฏิบัติอย่างเดียวกันไม่ได้ เมื่อได้แบ่งแยกเสียเช่นนั้นก็จะเหมาะสมแก่ท้องถิ่นเป็นรายๆ ไป
- กิจการที่เหมาะสมแก่ท้องถิ่นก็ควรจะให้ผู้ที่เป็นราษฎรในห้องถิ่นนั้น เป็นพนักงานจัดทำ เพราะเป็นผู้ที่รู้ภูมิประเทศและความต้องการของท้องถิ่นนั้นๆ ย่อมดีกว่าบุคคลซึ่งรัฐบาลกลางจะได้แต่งตั้งออกไป ซึ่งจะรู้ภูมิประเทศดีกว่าราษฎรในท้องถิ่นไม่ได้
- วิธีเลือกตั้งพนักงานโดยราษฎรในท้องถิ่นนั้นเอง ย่อมทำให้ผู้ที่จะรับเลือกต้องเอาใจใส่ในกิจการของท้องถิ่นและจะต้องจัดให้มีโครงการซึ่งตนจะปฏิบัติเมื่อได้รับเลือก เพราะการเลือกโดยวิธีเช่นนี้ย่อมมีการแข่งขันในระหว่างผู้ที่ถือลัทธิต่างๆ และย่อมเปิดโอกาสให้ราษฎรในท้องถิ่นได้เลือกตั้งผู้ที่เหมาะสมแก่ท้องถิ่นและตามความนิยมในลัทธิของตน
- กิจการของท้องถิ่นย่อมจะสำเร็จไปได้ไว และรวดเร็ว เพราะไม่ต้องเสนอเรื่อยขึ้นไปเป็นลำดับเหมือนดั่งการปกครองที่ได้กล่าวในวิธี ก.
- และผลดียังมีอีกอย่างหนึ่งสำหรับประเทศที่ราษฎรได้เลือกตั้งผู้แทนในสภาการแผ่นดิน คือราษฎรที่อยู่ในห้องถิ่นก็เท่ากับได้รับความฝึกหัดในการเลือกผู้แทนในสภาการแผ่นดิน และสนใจในความเป็นไปของประเทศ
ผลร้าย
- ทำให้อำนาจรัฐบาลกลางลดน้อยถอยลงไป
- อาจจะทำให้ผู้ที่ได้รับเลือกปฏิบัติการลำเอียงเข้าข้างฝ่ายผู้ที่เลือกตน คือเข้าทางฝ่ายที่ถือลัทธิอันเดียวกัน
ทางแก้
ผลร้ายที่ได้กล่าวมาแล้วอาจกระทำได้ดังนี้
- กิจการที่จะมอบให้แก่ราษฎรในท้องถิ่นนั้นจะต้องเป็นกิจการที่เกี่ยวแก่ท้องถิ่นโดยตรง สิ่งใดที่ได้มอบหมายไป จะเป็นภยันตรายต่อความเป็นอยู่ของประเทศทั้งหมดแล้วก็ไม่ควรมอบให้
- รัฐบาลกลางยังทรงไว้ซึ่งอำนาจควบคุมดูแล เพื่อป้องกันมิให้ราษฎรในท้องถิ่นกระทำการอันเป็นภยันตรายต่อประเทศ
ส่วนการป้องกันความลำเอียงนั้นก็อยู่ในอำนาจรัฐบาลกลางซึ่งจัดควบคุมดูแล เช่น การใดที่พนักงานท้องถิ่นปฏิบัติไปไม่ชอบก็ควรให้ร้องอุทธรณ์ได้ (ในประเทศฝรั่งเศสจึงมีศาลปกครองต่างหากจากศาลยุติธรรม)
การศึกษาถึงระเบียบแห่งอำนาจบริหารจะได้แยกออกเป็นหมวดๆ ดังนี้
- การปกครองอย่างมัธยภาค (Centralisation) หรือรัฐบาลกลาง
- การปกครองอย่างมัธยานุภาค (Déconcentration) หรือการแยกอำนาจรัฐบาลกลางไปในส่วนต่างๆ แห่งอาณาเขต
- การปกครองอย่างมัธยวิภาค (Décentralisation) หรือการแยกอำนาจบริหารบางอย่างให้ท้องถิ่นจัดทำเอง
- ระเบียบข้าราชการ คือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้ใช้อำนาจบริหาร
ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “รัฐบาล” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.) น. 85-89.
หมายเหตุ :
- ตั้งชื่อบทความใหม่โดยกองบรรณาธิการ
- ปรับอักขรวิธีเป็นปัจจุบัน
