PRIDI's Law Lectures: การแบ่งแยกอำนาจบริหารของรัฐบาล (มัธยานุภาค Déconcentration)

 

 

ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในหมวด 1 อำนาจธุรการหรือบริหารได้แบ่งแยกตามชนิดแห่งการงานของอำนาจนั้นออกเป็นกระทรวงทบวงการต่างๆ แด่ก็คงเป็นอำนาจของรัฐบาลกลางนั่นเอง

ในประเทศที่มีอาณาเขตกว้างขวางอำนาจในทางธุรการของรัฐบาลกลางจะรวมกันอยู่แต่ในเมืองหลวงแห่งเดียวนั้นย่อมเป็นการไม่สะดวก เหตุฉะนั้นจึงจำต้องแบ่งแยกอำนาจในทางธุรการหรือบริหารนี้ออกไปไว้ตามท้องถิ่นต่างๆ ในพระราชอาณาเขต

การแบ่งแยกเช่นนี้ได้กล่าวมาแล้วว่าอาจจะกระทำได้โดยสองวิธี

วิธีที่ 1 แบ่งอำนาจบริหารของรัฐบาลกลางออกไปเป็นสาขาใหญ่น้อยตามส่วนต่างๆ แห่งอาณาเขต (มัธยานุภาค)

วิธีที่ 2 แบ่งแยกให้แก่คณะซึ่งราษฎรในท้องถิ่นนั้นได้เลือกตั้งขึ้นเป็นผู้ใช้อำนาจเอง (มัธยวิภาค)

ในหมวดนี้จะได้กล่าวแต่การแบ่งแยกตามวิธีที่ 1 เท่านั้น ส่วนวิธีที่ 2 จะได้กล่าวในหมวดต่อไป

ให้สังเกตว่าแม้การแบ่งแยกตามวิธีที่ 1 นี้ จะต่างกับวิธีที่ 2 ดังได้กล่าวแล้วก็ยังต่างกับการแบ่งแยกอำนาจของรัฐต่างๆ ในประเทศที่เป็นสหรัฐ เพราะในประเทศที่เป็นสหรัฐนั้นรัฐต่างๆ ที่ได้ผสมเข้ากันนั้นได้มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีอำนาจที่จะออกกฎหมายซึ่งบางทีกฎหมายของรัฐต่างๆ นั้นเกิดขัดกันขึ้นเอง ดังเช่นกฎหมายของรัฐต่างๆ ในสหปาลีรัฐอเมริกา[1] แต่การแบ่งแยกส่วนต่างๆ แห่งพระราชอาณาเขตนี้ ส่วนต่างๆ นั้นไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคล คือถือว่าเป็นส่วนหนึ่งแห่งรัฐกลางนั้นเอง กับอีกประการหนึ่งส่วนต่างๆ แห่งพระราชอาณาเขต เหล่านั้นก็ไม่มีอำนาจที่จะออกบทกฎหมาย กล่าวคือ บทกฎหมายย่อมเหมือนกันทั่วทุกส่วนต่างๆ แห่งพระราชอาณาเขต (ทั้งนี้ไม่หมายความว่าเจ้าพนักงานจะไม่มีอำนาจออกคำสั่ง แต่คำสั่งของเจ้าพนักงานมีลักษณะไปในทางบริหารซึ่งได้ออกขึ้นไว้เพื่อปฏิบัติการตามบทกฎหมาย ซึ่งผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจนิติบัญญัติได้ตราขึ้นไว้)

ในสมัยก่อนแก้ไขการปกครองในต้นรัชกาลที่ 5 ประเทศสยามได้มีประเทศราชขึ้นอยู่ เหตุฉะนั้นจึงอาจที่จะจัดแบ่งอาณาเขตออกเป็นอาณาเขตของประเทศสยามโดยแท้อย่างหนึ่ง และอาณาเขตที่เป็นประเทศราชอย่างหนึ่ง ประเทศราชเหล่านั้นคงมีฐานะเป็นรัฐซึ่งมีเจ้านายของชาตินั้นปกครองเอง แต่ต้องถวายต้นไม้ เงินทองกับเครื่องราชบรรณาการต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว

อาณาเขตของประเทศสยามโดยแท้นั้นได้แบ่งแยกออกเป็นราชธานี และหัวเมืองซึ่งขึ้นอยู่ในวงราชธานีส่วนหนึ่ง และหัวเมืองซึ่งอยู่ในภายนอกราชธานีอีกส่วนหนึ่ง บรรดาหัวเมืองชั้นนอกวงราชธานีนั้น สมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทรงตั้งพระราชวงศ์หรือข้าราชการเป็นผู้สำเร็จราชการเมือง มีอำนาจบังคับบัญชาสิทธิ์ขาดอย่างเป็นผู้ต่างพระองค์ทุกอย่าง และมีกรมการ พนักงานปกครองเองทุกแผนกอย่างเช่นในราชธานี

ส่วนภายในเขตเมืองหนึ่งได้แบ่งแยกออกเป็นแขวงมีหมื่นแขวงเป็นผู้ครอบครอง ในแขวงหนึ่งแยกออกเป็นตำบล มีกำนันเป็นหัวหน้า ในตำบลหนึ่งแยกออกเป็นบ้านมีผู้ใหญ่บ้านเป็นหัวหน้า

ส่วนทบวงการซึ่งบังคับบัญชาหัวเมืองต่างๆ เหล่านี้ได้แบ่งแยกอยู่ในสมุหนายกบ้าง (ปักษ์เหนือ) และอยู่ในบังคับบัญชาสมุหกลาโหมบ้าง (ปักษ์ใต้) และในกรมพระคลังบ้าง (หัวเมืองท่า) ให้ดูข้อความโดยละเอียดที่ได้กล่าวมา แล้วในหมวดที่ 1

ครั้นต่อมาเมื่อรวมการปกครองภายในให้ขึ้นอยู่ในกระทรวงมหาดไทย ยกเว้นมณฑลกรุงเทพฯ ซึ่งให้ขึ้นกระทรวงนครบาล และได้จัดมณฑลเทศาภิบาลขึ้นนั้น ประเทศราชก็ยังคงมีอยู่และมีการปกครองตามระเบียบของประเทศนั้นๆ เช่น ประเทศกลันตัน ตรังกานู ส่วนหัวเมืองอื่นๆ ซึ่งถือว่าเป็นอาณาเขตของประเทศสยามโดยตรงก็ได้จัดแบ่งแยกออกเป็นมณฑลเทศาภิบาล แม้กระนั้นก็ดี บางส่วนแห่งอาณาเขตพลเมืองได้มีขนบธรรมเนียม หรือลัทธิแตกต่างกับส่วนอื่นๆ จึงได้มีข้อบังคับพิเศษสำหรับส่วนต่างๆ นั้น เช่นข้อบังคับสำหรับปกครองมณฑลตะวันตกเฉียงเหนือ (มณฑลพายัพ) ร.ศ. 119 และกฎข้อบังคับสำหรับปกครองบริเวณ 7 หัวเมือง (มณฑลปัตตานีในเวลานี้) ร.ศ. 120 ซึ่งจะได้กล่าวในส่วนที่เป็นพิเศษในระเบียบการปกครองจังหวัด

(ระเบียบการปกครองคณะสงฆ์จะได้กล่าวเมื่อมีโอกาสพอ)

ต่อมาประเทศราชของสยามซึ่งมีฐานะเป็นรัฐได้ตกไปเป็นของต่างประเทศ อาณาเขตสยามทุกวันนี้จึงมีแต่รัฐเดียว เหตุฉะนั้นปัญหาที่ว่าส่วนต่างๆ ใดในพระราชอาณาจักรจะมีสภาพเป็นรัฐอีกหรือไม่นั้นจึงหมดไป

ในทุกวันนี้อาณาเขตสยามได้แบ่งออกเป็นส่วนต่างๆ คือ

1. มณฑล
2. ในมณฑลหนึ่งแบ่งออกเป็นจังหวัด
3. ในจังหวัดหนึ่งแบ่งออกเป็นอำเภอ
4. ในอำเภอหนึ่งแบ่งออกเป็นตำบล
5. ในตำบลหนึ่งแบ่งออกเป็นหมู่บ้าน

แต่ในมณฑลกรุงเทพฯ ได้มีระเบียบการปกครองเป็นพิเศษจากมณฑลอื่นๆ การศึกษาถึงระเบียบแห่งการปกครองในมณฑลกรุงเทพฯ จะได้แยกไว้ต่างหาก

 

ส่วนที่ 1
ระเบียบการปกครองในหัวเมือง

บทที่ 1
ระเบียบการปกครองมณฑล

มณฑลเป็นส่วนใหญ่แห่งพระราชอาณาจักรที่ได้แบ่งแยกออก การแบ่งแยกมณฑลนี้ได้เปลี่ยนแปลงแก้ไขเพิ่มเติมตลอดมา ในทุกวันนี้มี 14 มณฑลตามลำดับอักษรดังนี้ กรุงเทพ จันทบุรี นครไชยศรี นครราชสีมา นครสวรรค์ นครศรีธรรมราช ปราจินบุรี ปัตตานี พายัพ พิศณุโลก ภูเก็จ ราชบุรี อยุธยา อุดร

ในรัชกาลที่ 6 ได้ทรงตั้งอุปราชประจำภาค คือ หลายๆ มณฑลมีอุปราชดูแลควบคุมเหนือสมุหเทศาภิบาลประจำมณฑลนั้นๆ หรือบางมณฑล เช่น มณฑลอยุธยามณฑลเดียวหัวหน้ามณฑลนั้นดำรงฐานะเป็นอุปราช แต่ตำแหน่งอุปราชนี้ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวในรัชกาลปัจจุบันได้โปรดเกล้าฯ ให้ยกเลิกเสีย

ระเบียบการปกครองมณฑลได้มีแบบแผนมาแต่เริ่มจัดมณฑลเทศาภิบาลในรัชกาลที่ 5 แต่ได้มีข้อบังคับหรือแบบแผนแยกย้ายกันอยู่ ต่อมาใน พ.ศ. 2465 ได้รวมกระทรวงนครบาลเข้าในกระทรวงมหาดไทยแล้ว จึงได้มีข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมืองชั่วคราว พ.ศ. 2465 (ฉบับที่ 1) บัญญัติถึงระเบียบการปกครองมณฑลไว้ แต่ข้อบังคับนี้มิได้ปฏิบัติครบถ้วน

ก่อนที่จะศึกษาถึงระเบียบแห่งการปกครองมณฑลซึ่งจะได้กล่าวต่อไปควรระลึกว่าส่วนต่างๆ แห่งอาณาเขตที่ได้แบ่งแยกออกไปนี้ไม่มีฐานะเป็นรัฐ เหตุฉะนั้นอำนาจสูงสุดในประเทศที่แบ่งแยกออกไปประจำตามส่วนต่างๆ จึงมีแต่อำนาจบริหารหรือธุรการและอำนาจตุลาการ ส่วนอำนาจในการออกกฎหมายหรืออำนาจนิติบัญญัตินั้นไม่ได้แบ่งแยกออกไป พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงใช้อำนาจนิติบัญญัตินี้ บทกฎหมายที่จะใช้แก่พลเมืองในส่วนต่างๆ ย่อมเหมือนกัน ซึ่งต่างกับประเทศที่เป็นสหรัฐ ที่กฎหมายของรัฐหนึ่งอาจต่างและขัดกับอีกรัฐหนึ่ง

ข้อ 1
อำนาจบริหาร

ส่วนต่างๆ แห่งอาณาเขตที่ได้แยกออกนี้ควรถือว่าเป็นส่วนหนึ่งแห่งรัฐกลางหาใช่เป็นส่วนของกระทรวงมหาดไทยแต่กระทรวงเดียวไม่ เหตุฉะนั้นเจ้าหน้าที่ฝ่ายธุรการหรือบริหารจึงควรจัดแบ่งเป็นเจ้าหน้าที่ทำการแทนรัฐบาลกลางหนึ่ง และเจ้าหน้าที่แทนกระทรวงทบวงการต่างๆ อีกอย่างหนึ่ง

ข้อ ก เจ้าหน้าที่ทำการแทนรัฐบาลกลาง

ตามข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมืองชั่วคราว พ.ศ. 2465 มาตรา 3 ในมณฑลหนึ่งๆ ให้มีสมุหเทศาภิบาลเป็นประธานสำเร็จราชการรับผิดชอบรักษาการในมณฑลนั้นให้เรียบร้อยตามแบบแผน และให้มีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานทั้งหลายในมณฑลนั้น

สมุหเทศาภิบาลนี้ในรัชกาลที่ 6 ได้มีประกาศลงวันที่ 10 พฤศจิกายน พ.ศ. 2458 แสดงให้เห็นว่าเป็นตำแหน่งที่ขึ้นตรงต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว คือเป็นผู้แทนพระองค์ในฝ่ายธุรการหรืออำนาจบริหารนี้ ไม่ใช่แต่จะเป็นผู้แทนกระทรวงมหาดไทยแต่กระทรวงเดียวไม่

ครั้นถึงรัชกาลปัจจุบันได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ เปลี่ยนสังกัดสมุหเทศาภิบาลให้ขึ้นต่อกระทรวงมหาดไทย (ดูประกาศลงวันที่ 1 พฤษภาคม พ.ศ. 2469) แต่ก็คงเป็นที่เข้าใจกันว่าสมุหเทศาภิบาลเป็นผู้แทนของรัฐบาลกลางในมณฑลนั้นๆ ด้วย

อำนาจและหน้าที่ของสมุหเทศาภิบาลนั้นตามมาตรา 3 แห่งข้อบังคับที่อ้างมาแล้วก็คือ รับผิดชอบรักษาการในมณฑลนั้นให้เรียบร้อยตามแบบแผน และให้มีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานทั้งหลายในมณฑลนั้น

พนักงานทั้งหลายในที่นี้คือพนักงานซึ่งกระทรวงทบวงการฝ่ายธุรการได้แต่งตั้งขึ้นไว้ (ซึ่งจะได้กล่าวต่อไปในข้อ ข.) แต่อำนาจบังคับบัญชาของสมุหเทศาภิบาลอันเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่เหล่านี้จะต้องเป็นไปตามที่เสนาบดีเจ้ากระทรวงได้ตกลงเห็นชอบพร้อมกันจัดตั้งขึ้นไว้ให้เป็นเจ้าหน้าที่รักษาในแผนกนั้นๆ และให้อยู่ในบังคับบัญชาของสมุหเทศาภิบาล (ให้ดูมาตรา 4 และมาตรา 5 แห่งข้อบังคับนั้นหรือตามประเพณีที่เคยมีมา)

ในกรณีที่สมุหเทศาภิบาลไม่อยู่ตามข้อบังคับที่กล่าวถึงนี้ให้สมุหเทศาภิบาลมอบฝากการแก่เจ้าหน้าที่ผู้มียศสูงในที่นั้นเป็นผู้แทนตัว ถ้ามีเหตุพิเศษซึ่งไม่ทันได้รับมอบหมายการงาน ให้ปลัดมณฑลรักษาการแทน ถ้าปลัดมณฑลไม่อยู่ให้อัยการมณฑลรักษาการแทน แต่เดี๋ยวนี้ตำแหน่งปลัดมณฑลได้ยกเลิกแล้ว

ข้อ ข. เจ้าหน้าที่ผู้แทนกระทรวงทบวงการต่างๆ

กระทรวงทบวงการต่างๆ นั้นหาได้มีผู้แทนไปประจำทุกกระทรวงทบวงการไม่ บางกระทรวงก็มีผู้แทนประจำอยู่หลายแผนก

กระทรวงมหาดไทย

(1) สมุหเทศาภิบาล
(2) อัยการมณฑลมีหน้าที่รับผิดชอบรักษาการในเรื่องที่เกี่ยวแก่คดี เช่น การไต่สวนฟ้องร้อง
(3) ผู้บังคับการตำรวจมณฑลรับผิดชอบรักษาการในแผนกรักษาความสงบเรียบร้อย ปราบปรามโจรผู้ร้าย
(4) มหาดไทยมณฑลรักษาการในแผนกปกครอง (ตามความหมายของกระทรวงมหาดไทย)
(5) สาธารณสุขมณฑลรับผิดชอบรักษาการในแผนกสาธารณสุข
(6) เสมียนตรามณฑลรับผิดชอบรักษาการพัสดุ แบบพิมพ์ การเงินซึ่งแยกออกจากคลัง

กระทรวงธรรมการ

มีธรรมการมณฑลเป็นผู้แทนกิจการของกระทรวงนี้

กระทรวงพระคลังฯ

ในแผนกสรรพากรมี สรรพากรมณฑลเป็นผู้รักษาการแผนกเก็บเงินภาษีอากร นอกจากนี้ยังมีผู้ตรวจการฝิ่นและผู้ช่วยเจ้าพนักงานสุรา ส่วนคลังมณฑลซึ่งเคยมีอยู่แต่ก่อนนั้นได้ยกเลิกแล้ว ได้จัดแบ่งเป็นภาค คือรวมหลายๆ จังหวัดเป็นภาคหนึ่งมีผู้กำกับคลังภาคเป็นหัวหน้า

กระทรวงเกษตราธิการ

มีเกษตรหรือราชโลหกิจมณฑล นอกจากนี้ในการป่าไม้ได้จัดแบ่งออกเป็นภาคมีป่าไม้ประจำภาคเป็นหัวหน้า

กระทรวงกลาโหม

ในส่วนกองทัพบกได้มีกองทัพ กองพล กรม กองทหารไปตั้งอยู่ในส่วนต่างๆ แห่งอาณาเขต แต่ในส่วนปกครองท้องถิ่นได้จัดแบ่งออกเป็นมณฑลทหารบก ซึ่งบางมณฑลทหารบกมีอาณาเขตครอบงำหลายมณฑลแห่งการปกครองตามธรรมดา มณฑลทหารบกหนึ่งมีผู้บัญชาการเป็นผู้บังคับบัญชา ในส่วนการเกณฑ์ทหารเวลานี้ไม่มีสัสดีมณฑล คือได้จัดแบ่งเป็นภาครวมหลายๆ จังหวัดเป็นหนึ่งภาค มีสัสดีภาคเป็นหัวหน้า

กระทรวงพาณิชย์และคมนาคม

ในส่วนไปรษณีย์โทรเลขมีผู้จัดการไปรษณีย์โทรเลขภาครวมหลายๆ จังหวัดเป็นหนึ่งภาค ในส่วนทางหลวง บางท้องถิ่นได้มีนายช่างภาคประจำอยู่

กระทรวงยุติธรรม

ในส่วนธุรการไม่มีผู้แทน ในประเทศฝรั่งเศสกรมอัยการขึ้นอยู่ในกระทรวงยุติธรรม อัยการในท้องถิ่นเป็นผู้แทนเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมในส่วนธุรการ แต่ในส่วนตุลาการได้มีศาลมณฑลประจำอยู่

ส่วนกระทรวงอื่นๆ เช่นกระทรวงวัง กระทรวงการต่างประเทศ ไม่มีผู้แทนประจำอยู่ตามมณฑล

 

ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “การแบ่งแยกอำนาจบริหารของรัฐบาล (มัธยานุภาค Déconcentration),” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.) น.106-114.

หมายเหตุ :

• ตั้งชื่อบทความใหม่โดยกองบรรณาธิการ
• ปรับอักขรวิธี (โดยส่วนใหญ่) เป็นปัจจุบัน

---

[1] แปลว่า อเมริกาอันเป็นรัฐที่มีผู้ปกครองร่วมกัน