‘รธน. 2489’ แม่แบบการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง

ภาพ: พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอานันทมหิดลทรงลงพระปรมาภิไธยในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489
เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2489

ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นจำนวนมากที่สุดในโลก หากนับตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบันแล้ว เรามีรัฐธรรมนูญประกาศใช้ถึง 20 ฉบับ และมีอายุเฉลี่ยเพียง 4 ปีกว่าเท่านั้น ซึ่งฉบับล่าสุด คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ก็กำลังอยู่ในช่วงการแก้ไขเพิ่มเติมของสภาผู้แทนราษฎร 

เรื่องที่น่าเศร้า คือ ในบรรดารัฐธรรมนูญกว่า 20 ฉบับ มีรัฐธรรมนูญเพียง 5 ฉบับ เท่านั้นที่ได้รับการยอมรับว่ามีองค์ประกอบและเนื้อหาที่มีลักษณะเป็นประชาธิปไตย เมื่อพิจารณาจากที่มาและเนื้อหาที่เชื่อมโยงกับอำนาจของประชาชน ได้แก่

1. พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475
2. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475
3. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489
4. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517
5. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540

อ่าน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

กล่าวเฉพาะ “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489” ซึ่งเป็นวาระที่รายงานชิ้นนี้จะนำมาพิจารณาก็พบว่า เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมืองอย่างจริงจัง และมีความพยายามประสานประโยชน์ใหม่ระหว่างกลุ่มคณะราษฎรปีกปรีดี พนมยงค์ ที่ขึ้นมามีบทบาทนำหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 กับฝ่ายนิยมเจ้าซึ่งสูญเสียอำนาจไปหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475

รัฐธรรมนูญก้าวหน้าในสภาวะบ้านเมืองผันผวน

กล่าวได้ว่าเสถียรภาพการเมืองไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 มีความผันผวนเป็นอย่างมาก ดังจะเห็นได้ว่าภายในระยะเพียง 2 ปีครึ่ง นับจากปี 2487-2490 มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลไปถึง 8 ชุด ได้แก่

1. นายควง อภัยวงศ์ (1 สิงหาคม 2487-17 กรกฎาคม 2488)
2. นายทวี บุณยเกตุ (31 สิงหาคม 2488-16 กันยายน 2488)
3. ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช (17 กันยายน 2488-24 มกราคม 2489)
4. นายควง อภัยวงศ์ (31 มกราคม 2489-18 มีนาคม 2489)
5. นายปรีดี พนมยงค์ (24 มีนาคม 2489 - 8 มิถุนายน 2489
6. นายปรีดี พนมยงค์ (11 มิถุนายน 2489-29 สิงหาคม 2489)
7. พล.ร.ต.ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ (23 สิงหาคม 2489-30 พฤษภาคม 2490
8. พล.ร.ต.ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ (30 พฤษภาคม 2490-8 พฤศจิกายน 2490)

โดยรัฐบาลในแต่ละชุดมีบทบาทหน้าที่ในการนำพาชาติบ้านเมืองให้คืบหน้าแตกต่างกันไป แต่อาจจะกล่าวโดยกระชับได้ว่าหลังสงครามโลกที่ 2 กลุ่มการเมืองที่มีบทบาทนำคือ “คณะราษฎรสายพลเรือน” อันมีกลุ่มเสรีไทยเป็นผู้นำ และกลุ่มนิยมเจ้า ซึ่งได้รับการนิรโทษกรรมตามมา พร้อมๆ กับการลดอิทธิพลลงชั่วคราวของ ‘จอมพล ป. พิบูลสงคราม’ จังหวะก้าวทางการเมืองในช่วงเวลานี้จึงควรพิจารณาอย่างละเอียดถี่ถ้วนแยกออกไปต่างหาก สิ่งที่รายงานชิ้นนี้ทำเพียงแต่แนะนำบริบทแวดล้อม และกล่าวถึงลักษณะเด่นของรัฐธรรมนูญ 2489 เป็นสำคัญ  

ความพยายามแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง

หากเราวางตัวแสดงทางการเมืองในแต่ละช่วงจะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี 2489 เกิดขึ้นหลังการขึ้นกุมอำนาจโดยตรงของรัฐบาลสายปรีดี พนมยงค์ โดยมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2489 สาระสำคัญที่ปรากฏครั้งแรกหลัง 2475 จนเป็นแม่แบบให้รัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปไตยอีก 2 ฉบับ คือ ฉบับปี 2517 และ ฉบับปี 2540 นั่นคือ การแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง โดยให้ยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้ง และกำหนดให้มีสภานิติบัญญัติ 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎร และ พฤฒสภา หรือที่ต่อมาคือ วุฒิสภา ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้ มาจากการเลือกตั้ง

จุดเริ่มต้นของพยายามนี้มาจาก ‘ปรีดี พนมยงค์’ ซึ่งนำเสนอประเด็นที่สมควรแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2475 ใน 7 ประเด็น (ก่อนที่จะมีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับตามมา) คือ 

1. ยกเลิกสมาชิกประเภทที่สอง ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
2. ยกเลิกบทบัญญัติที่ให้พระบรมวงศานุวงศ์อยู่เหนือการเมือง
3. กำหนดให้ผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติมี 2 สภา ประกอบด้วยสภาอาวุโส (หรือต่อมาคือพฤฒสภา)  และ สภาผู้แทนราษฎร
4. สภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งโดยตรง
5. สภาอาวุโสประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเลือกตัวแทนของตนเองมาทำการเลือกตั้ง โดยมีสมัครรับเลือกตั้งต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า 35 ปี (ต่อมากำหนดเป็น 40 ปี) และมีคุณวุฒิหรือความชำนาญในราชการ
6. พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี โดยประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานสภาอาวุโสเป็นผู้ลงนามรับสนองพระราชโองการ (ต่อมากำหนดให้ประธานสภาผู้แทนฯและประธานสภาอาวุโสรับสนองพระบรมราชโองการเฉพาะตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเท่านั้น) แต่บุคคลที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติ
7. รัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎรและสภาอาวุโส จะเป็นข้าราชการประจำไม่ได้[1]

หลักใหญ่ใจความเหล่านี้ไปปรากฏในขั้นตอนถัดจากนั้น เช่น รัฐบาล ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ได้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นมาเพื่อนำหลักคิดทั้ง 7 มาประมวลและยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมา ก่อนจะมีการนำเสนอร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2489 นำมาสู่กระบวนการอภิปรายอย่างกว้างขวางในขั้นตอนทั้งในการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามญและการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

นอกจากนั้น ยังเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีบทบัญญัติให้มีการตั้งคณะกรรมการตุลาการรัฐธรรมนูญจำนวน 15 คน เพื่อทำหน้าที่ตีความว่ากฎหมายใดขัดกับรัฐธรรมนูญ ก่อนที่สังคมไทยจะมีศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญ 2540 หรือ อีก 50 ปีหลังจากนั้น

ควมพยายามประนีประนอมกับฝ่ายนิยมเจ้า

ลักษณะเด่นของรัฐธรรมนูญฉบับนี้อีกประการหนึ่งคือ ความพยายามในการประสานผลประโยชน์ใหม่ ระหว่างฝ่ายระบอบเก่าและฝ่ายคณะราษฎร เราอาจจะเห็นความพยายามแรกได้จากข้อมูลจากการค้นคว้าของ ‘ณัฐพล ใจจริง’

เขาพบว่า ‘ควง อภัยวงศ์’ สมาชิกในกลุ่มพลเรือนของคณะราษฎร ที่ได้รับการสนับสนุนจาก ‘ปรีดี พนมยงค์’ ให้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีแทน ‘จอมพล ป. พิบูลสงคราม’ ควงได้อนุมัติพระราชกำหนดนิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำความผิดฐานกบฏและจลาจล พุทธศักราช 2488 ให้กับกลุ่มรอยัลลิสต์ผู้เคยต่อต้านการปฏิวัติ 2475 ตามข้อตกลงต่างตอบแทนที่ ‘ม.จ.ศุภสวัสดิ์วงศ์สนิท สวัสดิวัตน’ แกนนำกลุ่มรอยัลลิสต์ในอังกฤษได้ทรงทำไว้ เมื่อครั้งตกลงร่วมมือกับขบวนการเสรีไทยภายในประเทศเมื่อปลายสงครามโลกครั้งที่ 2 ส่งผลให้กลุ่มรอยัลลิสต์ซึ่งเป็นฝ่ายตรงข้ามทางการเมืองกับคณะราษฎรสามารถเดินทางกลับประเทศและเข้าสู่การต่อสู้ทางการเมืองได้อีกครั้ง[2]

ตรงจุดนี้เอง การเมืองระบบรัฐสภาจึงมีพรรคการเมืองในความหมายของการแข่งขันอย่างจริงจังเกิดขึ้น ทว่า แม้จะเป็นการร่วมมือกันระหว่างคณะราษฎรสายปรีดีกับฝ่ายเจ้า ในการสร้างรัฐธรรมนูญ 2489 แต่เมื่อการเมืองเปลี่ยนเข้าสู่การต่อสู้ในระบอบรัฐสภาก็ทำให้เกิดการแข่งขัน มีการต่อสู้กันอย่างรุนแรง รองรับด้วยบริบทของความตกต่ำทางเศรษฐกิจ ภาวะการขาดแคลนข้าวหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 การคอร์รัปชัน รวมไปถึงเหตุการณ์สวรรคตของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล ในวันที่ 9 มิถุนายน 2489 เหตุการณ์หลังนี้มีส่วนในการสั่นคลอนเสถียรภาพของรัฐบาลพลเรือนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อย่างไรก็ตาม ด้วยบริบททางการเมืองที่ผันผวน สิ่งหนึ่งที่เราอาจจะคิดร่วมกันได้คือ อะไรเป็นหลักคิดสำคัญของการสร้างรัฐธรรมนูญนี้ขึ้นมา เพื่อจะตอบปัญหานี้ ปรีดีเสนอว่า หัวใจสำคัญคือการต้องทำให้รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตย ความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านั้น คือ ปรีดีเห็นว่าพฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทน ต้องเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา ตามที่ปรากฏใน มาตรา 24 และ 29 ที่กำหนดไว้ว่าพฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทน ต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ[3]

ขณะเดียวกัน “พฤฒสภา” ซึ่งเกิดขึ้นตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2489 ก็ได้กำหนดให้มีหน้าที่ตรวจสอบการตรากฎหมายของสภาผู้แทนราษฎร และตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี จึงนับเป็นการใช้ระบบสองสภาครั้งแรก หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา

“พฤฒสภา” กำหนดให้มีสมาชิก 80 คน อยู่ในตำแหน่งคราวละ 6 ปี และเมื่อครบ 3 ปี ให้จับสลากออกกึ่งหนึ่ง สมาชิกต้องมีอายุ 40 ปีขึ้นไป และมีการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรี หรือเทียบเท่ามาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี หรือเคยเป็นข้าราชการที่มีตำแหน่งไม่ต่ำกว่าหัวหน้ากองหรือเทียบเท่า แต่ต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ

จนแล้วจนรอด รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็มีอายุสั้นมาก ขณะที่รัฐบาลพลเรือนเผชิญกับความไร้เสถียรภาพเนื่องจากการเคลื่อนไหวของกลุ่มการเมืองต่างๆ ส่วนการเลือกตั้งพฤฒสภาก็ยังมาไม่ถึง เพราะเกิดการรัฐประหารในวันที่ 8 พฤศจิกายน 2490 เสียก่อน ส่งผลให้รัฐธรรมนูญ 2489 ต้องสิ้นสุดลง

และการรัฐประหาร 2490 ได้เข้ามาปิดฉากบทบาทของคณะราษฎรลงไป ทางตรงกันข้าม การลอกแบบพฤฒสภาจากรัฐธรรมนูญ 2489 ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ กลับกลายเป็นที่นั่งของข้าราชการประจำ นายพลเกษียณ ที่สนับสนุนการรัฐประหารมากกว่าจะมาจากการเลือกตั้งของประชาชน