การสกัดส่วนเกินทางเศรษฐกิจ : กลไกสะสมทุนศักดินา

“... บ้านเมืองกำลังอัตคัดฝืดเคือง ชาวนาและพ่อแม่ทหารต้องทิ้งนา เพราะทำนาไม่ได้ผล รัฐบาลไม่บำรุง รัฐบาลไล่คนงานออกอย่างเกลื่อนกลาด นักเรียนที่เรียนสำเร็จแล้วและทหารที่ปลดกองหนุนแล้วก็ไม่มีงานทำ จะต้องอดอยากไปตามยถากรรม เหล่านี้เป็นผลของกษัตริย์เหนือกฎหมาย บีบคั้นข้าราชการชั้นผู้น้อย นายสิบ และเสมียน เมื่อให้ออกจากงานแล้วก็ไม่ให้เบี้ยบำนาญ ความจริงควรเอาเงินที่พวกเจ้ากวาดรวบรวมไว้มาจัดบำรุงบ้านเมืองให้คนมีงานทำ จึงจะสมควรที่สนองคุณราษฎรซึ่งได้เสียภาษีอากรให้พวกเจ้าได้ร่ำรวยมานาน แต่พวกเจ้าก็หาได้ทำอย่างใดไม่ คงสูบเลือดกันเรื่อยไป เงินเหลือเท่าไหร่ก็เอาไปฝากต่างประเทศ คอยเตรียมหนีเมื่อบ้านเมืองทรุดโทรม ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก ...”

ข้อความบางตอนจากประกาศคณะราษฎร ฉบับที่ 1

มีการศึกษาประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยในช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ที่ให้ความรู้อย่างกว้างขวางไว้จำนวนไม่น้อย ว่าสภาวะยากแค้นของประเทศในช่วงเวลานั้นเป็นอย่างไร ทว่างานที่พิจารณาข้อมูลเหล่านั้นผ่านแว่นของเศรษฐศาสตร์ถัดจากนี้ กลับให้มุมมองที่แตกต่างออกไป เพราะได้รวบยอดกระบวนการสะสมทุนทางเศรษฐกิจที่เหลื่อมล้ำจนส่งผลโดยตรงต่อความทุกข์ยากของราษฎร หรือที่เรียกว่า “การสกัดส่วนเกินทางเศรษฐกิจ” ซึ่งเป็นแนวคิดหนึ่งที่ปรากฏในหนังสือเรื่อง “ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา : สมรภูมิเศรษฐกิจการเมืองไทยกับประชาธิปไตยที่ยังไม่ลงหลักปักฐาน” เขียนโดย อภิชาต สถิตนิรามัย และ อิสร์กุล อุณหเกตุ

การสกัดส่วนเกิน : เมื่อสยามเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลก 

แนวคิดนี้ถูกนำมาใช้อธิบายความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นในสังคมไทยหลังการทำสนธิสัญญาเบาว์ริง ปี 2398 จนถึงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 โดยเป็นการตีความความเหลื่อมล้ำโดยพิจารณา “สัดส่วนการสกัดส่วนเกิน” (extraction ratio) ที่เชื่อว่าสมาชิกแต่ละคนของสังคมหนึ่งๆ ต้องได้รับรายได้ขั้นต่ำในระดับที่ทำให้สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ และส่วนที่เกินจากรายได้ขั้นต่ำเป็นส่วนที่ชนชั้นปกครองสามารถ “สกัด” ออกมาได้ ซึ่งจะมากหรือน้อยขึ้นอยู่แต่ละสังคม

ทั้งนี้ ในสังคมบุพกาลเมื่อส่วนเกินมีน้อย ความเหลื่อมล้ำจึงต่ำ แต่เมื่อเศรษฐกิจเติบโตขึ้นเรื่อยๆ ส่วนเกินจะมากขึ้น ความเป็นไปได้ของความเหลื่อมล้ำจึงเพิ่มสูงขึ้นตามไปด้วย[1]

โดยงานชิ้นนี้พบว่าระหว่างปี 2473-2474 สัดส่วนการสกัดมีค่าร้อยละ 78.1 ซึ่งสูงกว่าสังคมอื่น อันเนื่องมาจากในช่วงก่อนปี 2475 การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำไม่ได้เป็นเป้าหมายของนโยบายทางการคลัง ในทางตรงกันข้ามนโยบายการคลังโดยเฉพาะภาษีถูกใช้เพื่อรักษาและถ่างช่องว่างความเหลื่อมล้ำระหว่างชนชั้นปกครองกับราษฎร โดยรัฐสกัดผ่านระบบภาษี เห็นได้จากการประกอบอาชีพของคนหนึ่งๆ จะต้องเสียภาษีซ้ำซ้อนหลายทาง เช่น ชาวนาจะต้องเสียทั้งค่ารัชชูปการและอากรค่านา[2] กล่าวให้ชัดกว่านั้นคือความมั่งคั่งของชนชั้นปกครองในยุคสมัยดังกล่าวสะสมขึ้นมาจากหยาดเหงื่อและแรงกายของราษฎร ซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวนาที่ต้องทำการผลิตเพื่อป้อนระบบตลาด ทั้งยังต้องจ่ายหลายทางให้รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ใช้จ่ายเพื่อคนเพียงหยิบมือ

สนธิสัญญาเบาว์ริง และรายจ่ายหลายทางของราษฎร

ในยุคที่จักรวรรดินิยมอังกฤษครองอำนาจนำของเศรษฐกิจการเมืองโลก ดินแดนที่อยู่ไกลโพ้นจากตะวันตก เช่น สยาม ก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ต้องเชื่อมโยงกับมหาอำนาจด้วยเช่นเดียวกัน สนธิสัญญาเบาว์ริง ในปี 2398 คือ จุดเริ่มต้น การเปลี่ยนแปลงนี้ดูเหมือนจะส่งผลต่อการเมืองราชสำนักภายในประเทศมากกว่าครั้งใดๆ เหตุเพราะหลักใหญ่ของสนธิสัญญาคือการกำหนดพิกัดอัตราภาษี โดยมีการยกเว้นภาษีฝิ่นซึ่งเป็นสินค้าหลักของอังกฤษ ส่วนระบบไพร่ ทาส ที่เคยเป็นฐานอำนาจของขุนนางเก่า ก็ได้ถูกยกเลิกไป เพื่อให้ราษฎรเหล่านี้ได้กลายมาเป็นแรงงานอิสระ ไม่ก็เป็นชาวนาที่ต้องเช่าที่นา และกลายมาเป็นฐานในการจัดเก็บภาษีของประเทศ อย่างไรก็ตามกระบวนการยกเลิกไพร่ทาส ไม่ได้สำเร็จทันที แต่กลับต้องรอไปจนถึง 40 ปี จึงทำให้การยกเลิกนี้สมบูรณ์ เนื่องจากมีชนชั้นปกครองบางส่วนที่ผลประโยชน์ของตนยังคงผูกพันอยู่กับแรงงานในระบบไพร่และทาส การดำเนินนโยบายนี้จึงเป็นการทำแบบค่อยเป็นค่อยไป

ฉะนั้น กลุ่มคนที่เสียผลประโยชน์โดยตรง คือ ขุนนางชั้นผู้ใหญ่ซึ่งเคยได้ประโยชน์จากการสะสมกำลังคน แต่เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นด้วยกับความจำเป็นที่ต้องตอบสนองตลาดโลก การค้าเพื่อสะสมทุนได้เข้ามาเป็นฐานอำนาจหลักของชนชั้นปกครองกลุ่มใหม่แทน 

ภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเป็นผู้นำ สิ่งที่พระองค์ให้ความสำคัญลำดับแรก จึงเป็นการใช้กระบวนการสร้างความทันสมัยเพื่อกระชับอำนาจทางการเมืองของพระองค์[3] ขณะเดียวกันก็นำมาสู่การระดมทรัพยากรเข้าสู่ศูนย์กลางอำนาจที่รัฐบาลราชสำนักกรุงเทพ

ในช่วงเวลานี้ มีการสร้างกลไกการระดมทรัพยากรเป็นจำนวนมาก หนึ่งในนั้นคือการตรากฎหมายเพื่อเก็บภาษี ซึ่ง อภิชาต สถิตนิรามัย และ อิสร์กุล อุณหเกตุ พบว่า การออกพระบรมราชโองการประกาศออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. 120 และพระบรมราชโองการประกาศแก้วิธีและพิกัดเก็บเงินค่านา ช่วยลดต้นทุนการจัดเก็บอากรค่านาของรัฐบาลราชสำนักได้มาก ทำให้ไม่ต้องมีการประเมินใหม่ทุกปีดังเช่นนาฟางลอย[4] แต่ผลกระทบกลับตกอยู่กับชาวนา เพราะนอกจากอากรค่านาจะเพิ่มสูงขึ้นกว่า 4 เท่าตัว จาก 1 สลึงเป็น 1 บาทแล้ว ชาวนายังถูกบังคับให้ต้องทำนาให้เต็มพื้นที่ทุกปี เพราะหากไม่ทำเช่นนั้นก็ต้องเสียอากรอยู่ดี

ในแง่นี้ นโยบายทางการเงินการคลังในช่วงก่อน 2475 กลายเป็นเครื่องมือในการดึงส่วนแบ่งทางเศรษฐกิจจากราษฎรตามหัวเมืองต่างๆ ที่เรียกว่า ‘การสกัดส่วนเกิน’ เพื่อมาแบ่งสรรให้แก่ชนชั้นปกครองโดยเฉพาะราชสำนักและกองทัพ อย่างไรก็ตามเป้าหมายของการใช้ทรัพยากรดังกล่าวจนถึงรัชสมัยถัดมาเป็นไปเพื่อใช้ในการรักษาความสงบเรียบร้อยในแผ่นดินเป็นด้านหลัก

จะเห็นได้ว่า กระบวนการปฏิรูประบบจัดเก็บภาษีเช่นนี้ดำเนินไปพร้อมๆ กับการสร้างระบบกรรมสิทธิ์ในที่ดิน เพราะนอกจากตรากฎหมาย รัฐบาลยังได้สร้างองค์กรบริหารจัดการขึ้นมาจัดการที่ดินและภาษีโดยตรง เช่น มีการก่อตั้งกรมที่ดิน

จากข้อมูลที่ได้จากการสำรวจเศรษฐกิจในชนบทของสยามระหว่างปี 2473-2474 พบว่าประชาชนต้องจ่ายภาษีที่ดินเฉลี่ยประมาณร้อยละ 20 ของค่าใช้จ่ายในการเพาะปลูกทั้งหมด แต่ในบางพื้นที่ตัวเลขกล่าวอาจสูงถึงราวร้อยละ 40 เช่น พิษณุโลก สุพรรณบุรี ฉะเชิงเทรา สุราษฎร์ธานี และนครศรีธรรมราช ซึ่งหากรวมค่าเช่าที่ดินแล้ว ค่าใช้จ่ายของเกษตรกรจะยิ่งสูงขึ้นไปอีกมาก โดยสรุปชาวนาในช่วงเวลาดังกล่าวมีพันธะผูกพันกับชนชั้นปกครอง 3 ทาง คือ เสียค่ารัชชูปการ เสียอากรค่านา เสียดอกเบี้ยและค่าเช่า[5]

การต้องถูกสกัดส่วนเกินทางเศรษฐกิจและการเผชิญกับปัญหาสภาพดินฟ้าอากาศ ส่งผลอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ให้ชาวนาได้รับความเดือดร้อนไปอย่างกว้างขวาง แม้ว่ารัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์จะพยายามดูดซับความทุกข์ร้อนนั้น เช่น ในสมัยรัชกาลที่ 6 และรัชกาลที่ 7 มีการประกาศลดอัตราอากรค่านา 2 ครั้งสำคัญ คือ      

ครั้งแรก คือ เมื่อเกิดน้ำท่วมใหญ่ 2460 และภาวะฝนแล้งใน  2462 ก่อความเสียหายในการผลิตข้าว รัฐบาลจึงจำเป็นต้องลดอากรค่านาให้แก่ชาวนา การขาดแคลนข้าวสำหรับการบริโภคภายในประเทศก็ทำให้รัฐบาลต้องประกาศห้ามส่งข้าวออกนอกประเทศ ผลที่ตามมาคือ รายได้ของรัฐบาลจากค่านาและอากรข้าวขาออกลดลง 2.6 และ 1.9 ล้านบาทตามลำดับ และเมื่อผนวกกับรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ทำให้รัฐบาลประสบปัญหาทางการคลังต่อเนื่องถึง 3 ปี

ครั้งที่สอง เมื่อเกิดสภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกระหว่างปี 2473-2474 ต่างประเทศหันไปซื้อข้าวจากเวียดนามและพม่าซึ่งมีราคาถูกกว่าแทน ทำให้ราคาข้าวในประเทศตกต่ำมาก จากเดิมเกวียนละ 60-75 บาท เหลือเพียงเกวียนละ 20-26 บาทเท่านั้น รัฐบาลจึงต้องประกาศลดอัตราอากรค่านาลง

กล่าวโดยสรุป การจัดเก็บภาษีและการจัดสรรรายได้ที่มีช่องว่างทำให้ความเหลื่อมล้ำถ่างสูงขึ้น ขณะเดียวกันการบุกเบิกพัฒนาที่ดินทั้งในเขตเมืองและชนบทของชนชั้นปกครอง ก็ทำให้ความเหลื่อมล้ำของสินทรัพย์เพิ่มสูงมากเช่นกัน ในแง่นี้ผลประโยชน์ของชนชั้นปกครองจึงผูกพันกับความเป็นเจ้าของที่ดิน ปัจจัยแวดล้อมเหล่านี้ ทำให้กลไกที่เคยระดมทรัพยากรเข้าสู่ส่วนกลางได้อย่างมีประสิทธิภาพ เกิดปัญหาขึ้นในตัวเอง

ความทุกข์ร้อน คือ หน่ออ่อนการอภิวัฒน์

ภาวะทางเศรษฐกิจที่ตกต่ำสอดคล้องกับงานวิชาการบางชิ้นที่แสดงให้เห็นถึงความทุกข์ร้อนของชาวนา ผ่านการเสนอฎีการ้องทุกข์ จดหมายชาวนาจำนวนมากเปิดเผยให้เห็นความลำบากยากแค้นของพวกเขาก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยส่วนใหญ่เป็นการร้องเรียนให้รัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์เข้ามาแก้ไขปัญหา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในทศวรรษ 2470 ซึ่งมีการเคลื่อนไหวร้องทุกข์อย่างกว้างขวางในหมู่ชาวนาและชนชั้นกลาง[6] กิจกรรมทางการเมืองเช่นนี้ถูกอธิบายว่าเป็นสิ่งสะท้อนความรู้สึกนึกคิดของประชาชนต่อชนชั้นปกครองเดิม และเป็นพื้นฐานให้แก่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 บรรลุผลในเวลาไม่ช้า 

เมื่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 มาถึง ความพยายามจัดการความทุกข์ร้อนดังกล่าวจึงเกิดขึ้น หนึ่งในกำลังสำคัญของคณะราษฎรคือ ปรีดี พนมยงค์ ด้านหนึ่งปรีดีอาจจะเป็นดุษฎีบัณฑิตทางกฎหมาย (docteur en droit) แต่อีกทางหนึ่งปรีดียังเอาใจใส่ในความรู้ทางเศรษฐศาสตร์ จากการสอบได้ประกาศนียบัตรการศึกษาชั้นสูงในสาขาเศรษฐศาสตร์การเมือง

ถึงตรงนี้ เมื่อปรีดีดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เขาเริ่มทยอยแก้ไขภาษีอากรให้เป็นธรรมมากขึ้น เช่น ยกเลิกภาษีรัชชูปการ ซึ่งเป็นซากตกค้างจาก “เงินส่วย” ที่ราษฎรต้องเสียให้กับเจ้าศักดินา ยกเลิกอากรค่านา และมีการสถาปนาประมวลรัษฎากร

นอกจากนั้นได้มีการตรากฎหมายอื่น เพื่อสนับสนุนกระบวนการสร้างรัฐสมัยใหม่ที่ลดความเหลื่อมล้ำ เช่น พระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พระราชบัญญัติสำนักงานจัดหางาน พระราชบัญญัติภาษีเงินได้ซึ่งมีอัตราภาษีแบบก้าวหน้า ความคิดเช่นนี้สอดคล้องกับแนวคิดรัฐสวัสดิการที่จะเกิดขึ้นในเวลาต่อมาอีกครึ่งศตวรรษ

การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจหลัง 2475 ตามแนวทางนี้ เสมือนเป็นพันธะหนึ่งในหลัก 6 ประการของคณะราษฎร แต่ใช่ว่ากระบวนการลดความเหลื่อมล้ำจะเป็นไปได้สำเร็จในเวลาไม่นาน เพราะหลายกรณียังต้องเผชิญประดาข้อจำกัดและอุปสรรคใหม่ สำหรับเรื่องนี้จะอภิปรายในวาระต่อไป