รัฐธรรมนูญในมุมมองของนิติศาสตร์

 

โจทย์ใหญ่ของรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน คือ เรื่องของกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีหลายฝ่าย พยายามที่จะนำไปสู่เป้าหมายนั้น โดยเฉพาะคุณยิ่งชีพ อัชฌานนท์ จาก iLaw ได้พยายามอย่างต่อเนื่องเพื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน

หลักการที่อยู่ในรัฐธรรมนูญและระบบต่างๆ ที่อยู่ในรัฐธรรมนูญเป็นอีกโจทย์หนึ่ง เป้าหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญทุกฉบับประการหนึ่ง คือทำให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด ซึ่งถ้าพูดถึงความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ คงเป็นเรื่องที่ทุกท่านทราบอยู่แล้ว เนื่องจากว่าเป็นสิ่งที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่สิ่งที่อยากจะพูดถึงในวันนี้คงเป็นอีกด้านหนึ่ง คือ “ความไม่เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” ซึ่งเป็นโจทย์ใหญ่ ที่คนซึ่งต้องการสร้างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนคงต้องช่วยกันขบคิด ว่าจะทำอย่างไรให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดจริงๆ

สมมติฐานของผม คือ รัฐธรรมนูญของไทยเป็นกฎหมายสูงสุดในเชิงหลักการ ในเชิงกฎหมายที่เขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร แต่ในทางปฏิบัติรัฐธรรมนูญของไทยไม่ได้เป็นกฎหมายสูงสุดอย่างที่เขียนไว้ ถ้าเปรียบเทียบบทบาทของรัฐธรรมนูญในกฎหมายสูงสุด รัฐธรรมนูญเป็นเหมือนโครงสร้างของระบบกฎหมายทั้งปวง ถ้าเปรียบเทียบกับบ้าน รัฐธรรมนูญเสมือนกับโครงสร้างของบ้าน ในการปฏิรูปกฎหมายสมัยใหม่ของรัฐที่เกิดขึ้นมาในช่วง 100-200 ปี รัฐธรรมนูญจะเป็นระบบกฎหมายแรกๆ ที่ถูกสร้างขึ้นก่อนที่จะมีระบบกฎหมายสมัยใหม่อื่นๆ เช่น กฎหมายเอกชน กฎหมายอาญา กฎหมายวิธีพิจารณาความต่างๆ ฯลฯ ฉะนั้นแล้ว จุดเริ่มต้นของการสร้างบ้าน คือการสร้างโครงสร้างของบ้านที่แข็งแรง นั่นคือการมีรัฐธรรมนูญที่แข็งแรง

สำหรับประเทศไทย หากดูในภาพรวม ประวัติศาสตร์การเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญไทย เราจะพบว่าการปฏิรูปกฎหมายสมัยใหม่ในช่วงร้อยกว่าปีที่ผ่านมา เราสร้างบ้านขึ้นมาแต่เรายังไม่มีโครงสร้างที่แข็งแรง โครงสร้างของบ้านเป็นสิ่งที่คิดและทำกันเรียกว่าแทบจะเป็นระยะสุดท้ายของกระบวนการปฏิรูปกฎหมาย เรามาคิดกันว่าเราจะสร้างบ้านอย่างไรให้มีโครงสร้างที่แข็งแรง ทั้งๆ ที่บ้านนั้นสร้างเกือบเสร็จไปเรียบร้อยแล้ว

ผมอยากจะพูดถึงความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญก่อน เพื่อจะชี้ให้เห็นความไม่เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับจะมีการรับรองความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญไว้ กฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มาตรา 5 ได้เขียนไว้ เหมือนๆ กับ รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด กฎหมายอื่นจะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญไม่ได้เกิดขึ้นจากการที่รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด แต่นักกฎหมายหรือผู้เชี่ยวชาญกฎหมายรัฐธรรมนูญทุกท่านทราบดีว่า ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญเกิดจากการที่รัฐธรรมนูญได้รับรองคุณค่าที่สูงสุดของระบบกฎหมายอยู่ 2 เรื่องด้วยกัน คือประการที่หนึ่ง การจัดสรร การจัดการอำนาจอธิปไตย อำนาจรัฐ การก่อตั้งองค์กรของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย และประการที่สอง คือการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน คุณค่าประการนี้เป็นคุณค่าสูงสุดที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญถือเป็นสัญญาประชาคมที่สำคัญที่สุด เป็นการจัดสรรอำนาจของประชาชนและองค์กรที่ใช้อำนาจแทนประชาชน ถ้าเปรียบเทียบดูกฎหมายรัฐธรรมนูญของต่างประเทศ 2 ประเทศ เราจะเห็นว่าในสหรัฐอเมริกา ชัดเจนมากว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญมีความเป็นกฎหมายสูงสุดอย่างแท้จริง รัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาเป็นรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่น่าจะเก่าแก่ที่สุดในโลก มีผลบังคับใช้เมื่อปี ค.ศ. 1789 สิ่งที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ ถือว่าเป็นสิ่งที่ศักดิ์สิทธิ์มาก เป็นคุณค่าสูงสุดที่องค์กรของรัฐ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็น ประธานาธิบดี และสมาชิกสภาทั้งหลายนี้ ต้องให้ความเคารพ และประชาชนต้องตระหนักถึงความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ คุณค่าต่างๆ ที่อยู่ในรัฐธรรมนูญจะแตะต้องไม่ได้

ยกตัวอย่างชัดเจนที่สุด คือปัญหาเรื่องการใช้ความรุนแรงโดยอาวุธปืน จะเห็นว่าสิทธิในการถือครองอาวุธปืนเป็นสิทธิ เป็นคุณค่าสูงสุดที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ประการหนึ่ง เพราะฉะนั้นแล้วการจะแก้ไขสิทธิในการถือครองอาวุธปืน ซึ่งเป็นสิทธิในทางรัฐธรรมนูญของอเมริกาจึงเป็นเรื่องที่ยากยิ่ง ทั้งๆ ที่คนจำนวนมากเห็นปัญหาของการถือครองอาวุธปืนหรือการใช้ความรุนแรง ว่าเป็นปัญหาที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งของสหรัฐอเมริกา แต่เนื่องด้วยเป็นสิทธิในทางรัฐธรรมนูญจึงเป็นสิ่งที่จะแก้ไขไม่ได้ ถ้าไม่ผ่านกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ นี่เป็นตัวอย่างประการหนึ่งในสหรัฐอเมริกา

ในประเทศญี่ปุ่นซึ่งมีประวัติศาสตร์ที่ใกล้เคียงกับประเทศไทยมากในเรื่องของการปฏิรูปกฎหมาย จะเห็นว่าการปฏิรูปกฎหมายในญี่ปุ่นเริ่มต้นจากการปฏิรูปรัฐธรรมนูญก่อน ก่อนหน้านั้นญี่ปุ่นอาจจะมีกฎหมายสมัยใหม่ที่ได้รับอิทธิพลจากต่างชาติโดยเฉพาะจากจีน มีประมวลกฎหมายอาญาที่ไปเอามาจากจีน แต่ในช่วงที่ชาติตะวันตกเข้ามา ญี่ปุ่นได้เผชิญกับความท้าทายที่จะต้องเปลี่ยนแปลงและปฏิรูปประเทศของตนเอง ญี่ปุ่นตัดสินใจเดินหน้าในเรื่องการปฏิรูปประเทศและปฏิรูปกฎหมายตามแนวทางของตะวันตก

สิ่งแรกที่ญี่ปุ่นทำ คือ การก่อตั้งรัฐธรรมนูญฉบับเมจิ ซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อปี ค.ศ. 1889 เป็นโครงสร้างบ้านที่แข็งแกร่งมาก ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้อาจไม่ได้เรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยมากนัก แต่เป็นจุดเริ่มต้นของการสร้างบ้านที่มั่นคงมากให้กับญี่ปุ่น รัฐธรรมนูญฉบับเมจิยังคงรักษาอำนาจของจักรพรรดิ เรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่พยายามประนีประนอมระหว่างเจ้า ประชาชน และตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ในสังคมญี่ปุ่น ถือว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีที่ทำให้คนในภาคส่วนต่างๆ เข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางของการปฏิรูปประเทศและปฏิรูประบอบกฎหมาย

หลังจากญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1889 แล้ว กฎหมายฉบับอื่นๆ ก็ตามมา เช่น ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาอาญา ประมวลกฎหมายแพ่งญี่ปุ่น และกฎหมายอาญา ฯลฯ ก็ได้รับการแก้ไขให้เดินตามหลักการแนวทางของตะวันตก ระบบการศึกษากฎหมายของญี่ปุ่นเริ่มต้นขึ้นในช่วงเวลาที่มีการจัดทำกฎหมายลายลักษณ์อักษรต่างๆ ญี่ปุ่นค่อนข้างจะมีความหลากหลายของวัฒนธรรมในสังคม ณ ช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน ทำให้คนในภาคส่วนต่างๆ เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการปฏิรูปกฎหมายตั้งแต่แรก เพราะฉะนั้นรัฐธรรมนูญของญี่ปุ่นเป็นจุดเริ่มต้นของระบบกฎหมายสมัยใหม่ เป็นโครงสร้างบ้านที่แข็งแรงที่ทำให้ส่วนต่างๆ ของบ้าน คือระบบกฎหมายในสาขาอื่นๆ เกิดขึ้นตามมา และประกอบเข้าด้วยกันกลายเป็นบ้านที่สวยงามและแข็งแรงมากจนถึงปัจจุบันนี้

หากดูของประเทศไทย อยากให้ลองย้อนกลับไปดูในแง่มุมประวัติศาสตร์ ความพยายามที่จะมีรัฐธรรมนูญสมัยใหม่ของไทย ตำแหน่งแห่งที่ของรัฐธรรมนูญไทยอยู่ตรงไหน ในเส้นเวลาของการปฏิรูปกฎหมาย

จุดเริ่มต้นของการปฏิรูปกฎหมาย จริงๆ แล้วต้องบอกว่าการปฏิรูปกฎหมายตามอิทธิพลของตะวันตกเริ่มต้นอย่างเป็นทางการน่าจะเกิดขึ้นตอนที่มีการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้น ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ในสมัยรัชกาลที่ 5 กระทรวงยุติธรรมก่อตั้งขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2434 แต่ก่อนที่จะมีการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรม ได้มีความพยายามในการนำเสนอให้มีรัฐธรรมนูญขึ้นในประเทศไทย มีผู้พยายามเสนอให้ไทยเริ่มต้นสร้างระบบกฎหมายสมัยใหม่ด้วยการสร้างโครงสร้างบ้านที่แข็งแรง

คนที่เสนอเป็นกลุ่มเจ้านายและกลุ่มขุนนางซึ่งได้รับอิทธิพลทางความคิดจากตะวันตก คนสำคัญคือ พระองค์เจ้าปฤษฎางค์ ชีวิต ผลงาน และแนวความคิดของท่าน รวมถึงเรื่องราวที่เกี่ยวข้องกับการเสนอให้มีการจัดตั้งระบบรัฐธรรมนูญขึ้นในประเทศไทย ถูกเขียนออกมาเป็นหนังสือที่ดีมากๆ โดย อาจารย์ทามารา ลูส (Tamara Loos) และแปลโดย คุณไอดา อรุณวงศ์ ณ อยุธยา เป็นหนังสือที่น่าสนใจมาก

จริงๆ แล้วความพยายามในการสร้างระบบกฎหมายสมัยใหม่ และต้องการให้รัฐธรรมนูญสมัยใหม่เป็นโครงสร้างที่แข็งแรงของประเทศมีมาตั้งแต่ข้อเสนอของพระองค์เจ้าปฤษฎางค์และคณะ ในปี พ.ศ. 2427 แต่ข้อเสนอนั้นต้องตกไป ไม่ได้รับการยอมรับจากรัชกาลที่ 5 และคนที่มีอำนาจปกครองในช่วงเวลานั้น ฉะนั้นการเริ่มต้นปฏิรูปภายใต้อิทธิพลของยุโรปจะเริ่มต้นอย่างเป็นทางการเมื่อมีกระทรวงยุติธรรมขึ้นในปี พ.ศ. 2434

หลังจากนั้นมาในปี พ.ศ. 2440 ไทยมีการจัดตั้งระบบการศึกษากฎหมายเป็นครั้งแรก ที่ต้องบอกว่าเป็นครั้งแรกนั้น ถึงแม้ว่าในอดีตจะใช้กฎหมายพระธรรมศาสตร์ พระราชศาสตร์ ซึ่งได้รับอิทธิพลจากกฎหมายฮินดูโบราณผสมผสานกับแนวความคิดของพุทธ แต่เราไม่มีการเรียนการสอนกฎหมาย แม้กระทั่งการเรียนกฎหมายในระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ก็ไม่มีในเวลานั้น

ในปี พ.ศ. 2440 อยู่ๆ ได้มีการสร้างระบบการศึกษาตามแบบตะวันตกขึ้นมาเลย คือ โรงเรียนกฎหมายของกระทรวงยุติธรรมที่สร้างขึ้นมา ก็อยู่ภายใต้อิทธิพลกฎหมายอังกฤษเป็นหลัก พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ถูกส่งไปเรียนที่มหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด (University of Oxford) แล้วกลับมาดูแลกระทรวงยุติธรรม จัดการเรื่องโรงเรียนกฎหมาย ซึ่งค่อนข้างจะเป็นผู้ที่นิยมและชื่นชอบในกฎหมายอังกฤษ หลักสูตรของโรงเรียนกฎหมายค่อนข้างจะเอนเอียงไปในแนวทางของกฎหมายอังกฤษ

หลังจากนั้นเราเริ่มมีกฎหมายลายลักษณ์อักษร ฉบับชั่วคราวที่ใช้ชั่วคราวก่อน ซึ่งไม่อาจจะถือได้ว่าเป็นประมวลกฎหมายฉบับแรกของไทย มีพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความมีโทษฉบับใช้ไปพรางก่อน ซึ่งคล้ายๆ กับประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แต่ว่าเป็นเพียงกฎหมายชั่วคราวที่ออกมาใช้ในช่วงเปลี่ยนผ่าน ประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2449

อีก 2 ปีต่อมาไทยมีกฎหมายที่ใช้ไปพรางก่อนในเรื่องของวิธีพิจารณาความแพ่ง ประมวลกฎหมายลายลักษณ์อักษรตามแบบตะวันตกฉบับแรกของเราใช้บังคับในปี พ.ศ. 2451 คือกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 นี่คือประมวลกฎหมายลายลักษณ์อักษรฉบับแรก รัฐบาลไทยตัดสินใจที่จะสร้างกฎหมายลายลักษณ์อักษรตามแบบตะวันตกด้วยการเริ่มต้นปฏิรูปกฎหมายอาญาก่อน

ในทางหนึ่งนั้นเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ เพราะกฎหมายอาญาเป็นกฎหมายที่สำคัญในการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม แต่ในอีกทางหนึ่งจะสังเกตได้ว่า ไทยไม่มีรัฐธรรมนูญ ไทยตัดสินใจไม่สร้างรัฐธรรมนูญ ไม่สร้างโครงสร้างบ้าน ไม่สร้างกฎหมายพื้นฐานที่แข็งแรง แต่เริ่มสร้างกฎหมายอาญา กฎหมายสมัยใหม่ตามแบบตะวันเป็นฉบับแรก 

หลังจากที่มีการประกาศใช้กฎหมายอาญาสำเร็จ ไทยได้จัดทำกฎหมายประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งใช้เวลาค่อนข้างนาน คือ 10 กว่าปี และมีการประกาศใช้สำเร็จ บรรพ 1, บรรพ 2 ในปี พ.ศ. 2468 หลังจากนั้นมามีการจัดทำบรรพต่างๆ ของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในปีต่อๆ มา คือ บรรพที่ 5 และบรรพที่ 6 ที่ว่าด้วยครอบครัวและมรดก เป็นสองบรรพที่มีการประกาศใช้หลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ไทยเพิ่งมีรัฐธรรมนูญฉบับแรก คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว และรัฐธรรมนูญฉบับถาวรก็มีการประกาศใช้ต่อมาในปีเดียวกัน

ถ้านับตั้งแต่เวลาแรกเริ่มของการปฏิรูปกฎหมายสมัยใหม่ เอาแค่จัดตั้งกระทรวงยุติธรรมตามแบบโครงสร้างตะวันตก ซึ่งต้องถือว่าเป็นจุดเริ่มต้นอย่างเป็นทางการของการปฏิรูปกฎหมายสมัยใหม่ ไทยต้องรอเวลาประมาณสัก 40 ปี ถึงจะมีรัฐธรรมนูญฉบับแรก ไทยมีระบบการศึกษากฎหมายตั้งแต่ปี พ.ศ. 2440 แต่ต้องรอเวลา 30 กว่าปี กว่าจะมีรัฐธรรมนูญฉบับแรก

อยากให้สังเกตว่าในอีก 2 ปีต่อมาหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 นำโดยคณะราษฎร ท่านผู้ประศาสน์การปรีดี พนมยงค์ได้มีดำริให้จัดตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง ในปี พ.ศ. 2477 หลังจากนั้นมีการจัดทำประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความต่างๆ และมีการประกาศใช้ สุดท้ายประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้ประกาศใช้อย่างสมบูรณ์ครบทั้ง 6 บรรพ ในปี พ.ศ. 2478

สมมติฐานของผมคือ “ทำไมรัฐธรรมนูญของประเทศ ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ เป็นเพียงแค่หลักการหรือเป็นสิ่งที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ในทางปฏิบัติแล้ว กฎหมายรัฐธรรมนูญอาจจะไม่ใช่กฎหมายสูงสุด”

ผมพยายามมองเรื่องนี้จากมุมมองประวัติศาสตร์ และมุมมองของสังคมวิทยากฎหมาย พยายามดูเรื่องของวัฒนธรรมและบริบท นี่คือข้อเท็จจริงที่บ่งชี้ที่ทำให้ตั้งสมมติฐานว่า “รัฐธรรมนูญของไทย ไม่ได้เป็นกฎหมายสูงสุดอย่างแท้จริง อย่างที่เขียนไว้ในมาตรา 5 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน” โดยมีข้อเท็จจริง 3 ประการ ดังนี้

ประการแรก รัฐธรรมนูญไม่ได้ถูกใช้เป็นโครงสร้างขั้นพื้นฐานของระบบกฎหมายมาตั้งแต่แรกเริ่ม เราสร้างบ้านโดยปราศจากโครงสร้างของบ้านที่แข็งแรงมาตั้งแต่แรก แล้วค่อยมาคิดกันว่าจะปรับโครงสร้างบ้านอย่างไร ปรับแล้วปรับอีก ไม่เคยแข็งแรงสักครั้ง เคยมีช่วงเวลาที่จะมีโครงสร้างบ้านที่แข็งแรง สุดท้ายก็ถูกรื้อ และพยายามสร้างโครงสร้างบ้านใหม่ เพราะฉะนั้นแล้วรัฐธรรมนูญไม่ได้ถือเป็นกฎหมายพื้นฐานหรือเป็นฐานรากของระบบกฎหมายทุกๆ สาขา หรือระบบกฎหมายทั้งปวงมาตั้งแต่ต้น นี่คือปัญหาใหญ่

นำไปสู่อีกเรื่องหนึ่ง คือ ประการที่สอง ระบบการศึกษากฎหมายที่เริ่มต้นตั้งแต่ พ.ศ. 2440 ไม่มีกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นส่วนหนึ่ง การเรียนการสอนรัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของหลักสูตรการเรียนการสอนกฎหมาย อาจจะมีเรื่องของลัทธิทางการเมือง แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของการเรียนการสอนกฎหมายตั้งแต่เวลานั้น เพราะยังคงปกครองอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

นั่นคือที่มาในทางประวัติศาสตร์ที่ทำให้เกิดสถานการณ์วิกฤติรัฐธรรมนูญและฉีกรัฐธรรมนูญครั้งแล้วครั้งเล่า เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นส่วนสำคัญและไม่ได้เป็นคุณค่าสูงสุดตั้งแต่แรก

หากดูเรื่องการเรียนการสอนกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในปี พ.ศ. 2440 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการศึกษากฎหมายภายใต้อิทธิพลตะวันตกเรื่อยมา เริ่มมีการสอนกฎหมายมหาชนตามแนวตะวันตกในโรงเรียนกฎหมาย ก่อนที่จะถูกโอนไปอยู่คณะนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในปี พ.ศ. 2476 คนที่สอนวิชากฎหมายปกครอง ซึ่งมีส่วนที่จะเกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญอยู่ด้วย เป็นท่านแรกๆ คือ ท่านผู้ประศาสน์การปรีดี พนมยงค์ ที่โรงเรียนกฎหมายของกระทรวงยุติธรรม

วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญได้รับการสอนอย่างจริงจัง เป็นวิชาที่มีการสอบวัดความรู้ที่ มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง เมื่อปี พ.ศ. 2477 ถ้านับดูโรงเรียนกฎหมายตั้งขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2440 กว่าเราจะได้เรียนกฎหมายรัฐธรรมนูญอย่างจริงจัง จะต้องรอการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ก่อน แล้วค่อยมีการจัดตั้งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมือง เมื่อปี พ.ศ. 2477

นี่คือสิ่งที่ผมต้องการจะชี้ว่า ในระบบการศึกษากฎหมาย ด้วยความที่รัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นวิชาที่สำคัญมาตั้งแต่แรก ในเวลาต่อเมื่อมีการปรับหลักสูตรวิชารัฐธรรมนูญให้กลายเป็นวิชาบังคับหนึ่งในหลักสูตรของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และคณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยอื่นๆ วิชารัฐธรรมนูญเป็นเหมือนเพียงวิชาที่ต้องมีในหลักสูตร แต่ไม่ได้มีความสำคัญอะไรขนาดนั้น คือเรียนเพื่อให้รู้ว่าได้เรียนแล้ว ให้รู้ว่ารัฐธรรมนูญมีโครงสร้าง มีองค์กรตามรัฐธรรมนูญอย่างไร มีกลไกในการรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญอย่างไร ซึ่งจะแตกต่างจากการเรียนการสอนวิชารัฐธรรมนูญในต่างประเทศที่ค่อนข้างให้ความสำคัญมาก และเป็นวิชาที่มีหน่วยกิตค่อนข้างมาก

ประการสุดท้าย ข้อเท็จจริงอีกอย่างที่ชี้ให้เห็นว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นกฎหมายสูงสุด คือ การที่รัฐธรรมนูญถูกฉีกครั้งแล้วครั้งเล่า ต่อให้เขียนว่าเป็นกฎหมายสูงสุด แต่ว่าคณะรัฐประหารก็พยายามหาสาเหตุในการทำลายความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญอยู่ร่ำไป เพราะฉะนั้นการเขียนว่ารัฐธรรนูญเป็นกฎหมายสูงสุดไม่ได้มีความหมายอะไรเลย ยิ่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ฉบับปี 2560 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือในทางการเมืองที่มีความสลับซับซ้อนที่สุดเท่าที่เคยเห็นมา

รัฐธรรมนูญของไทยเป็นกฎหมายสูงสุดเฉพาะเมื่อถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง เช่น ยุบพรรคการเมือง ตัดสิทธิทางการเมือง หรือปลดนายกรัฐมนตรี แต่เมื่อไหร่ก็ตามที่กฎหมายรัฐธรรมนูญจะต้องถูกใช้เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน รัฐธรรมนูญจะกลายเป็นกฎหมายที่ไม่สูงสุดทันที เช่น สิทธิในทางอาญา คือ บุคคลต้องได้รับการสันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นผู้บริสุทธิ์จนกว่าจะมีคำพิพากษาถึงที่สุดว่ากระทำความผิดจริง หรือสิทธิในการได้รับการพิจารณาคดีอาญาอย่างเป็นธรรม

คำถามคือว่า “หลักการเหล่านี้ที่เป็นคุณค่าสูงสุดที่อยู่ในรัฐธรรมนูญได้รับการบังคับและคุ้มครองมากแค่ไหนในทางปฏิบัติ?” คำตอบนั้นทุกท่านตระหนักดีอยู่แล้วว่า ในหลายคดี ได้เป็นตัวบ่งชี้ว่าคุณค่าที่เกี่ยวข้องกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญรับรองนั้น ไม่ได้รับการปกป้องคุ้มครอง แสดงว่ารัฐธรรมนูญของไทยมีความเป็นสูงสุดในบางวาระโอกาส และไม่เป็นกฎหมายสูงสุดในอีกหลายๆ วาระโอกาส ฉะนั้นสิ่งที่เขียนไว้ว่าเป็นกฎหมายสูงสุด จึงไม่ได้เป็นจริงอย่างที่เขียนไว้ หรือเป็นอย่างหลักการที่ได้เรียนและเข้าใจ

ผลของความไม่เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ต่อระบบกฎหมายและสังคมไทย ได้สร้างทัศนคติและความเชื่อในหมู่นักกฎหมายและประชาชนทั่วไป มองว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดแต่เพียงในนามและในเชิงรูปแบบ รัฐธรรมนูญถูกเลือกใช้ปฏิบัติ เป็นกฎหมายสูงสุดในบางเรื่อง เป็นกฎหมายไม่สูงสุดในอีกหลายๆ เรื่อง 

สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานเป็นเพียงหลักการที่เป็นนามธรรมที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ เจ้าหน้าที่ของรัฐให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นกฎหมายสูงสุด รับรองคุณค่าสูงสุดเรื่องสิทธิเสรีภาพไหม? ทุกท่านทราบดีว่าในความเป็นจริงไม่ได้เป็นเช่นนั้น เพราะสุดท้ายเมื่อเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่โดยละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เช่น เจ้าหน้าที่ตำรวจที่มาควบคุมฝูงชนทราบว่าประชาชนมีสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมอย่างสงบโดยปราศจากอาวุธ

ถามว่ากลไกในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพนั้น เขาสนใจรัฐธรรมนูญไหม เขาไม่สนใจ เจ้าหน้าที่ของรัฐสนใจกฎหมายในลำดับชั้นที่ต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ คือพระราชบัญญัติซึ่งให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐ เขียนลำดับขั้นตอนในทางปฏิบัติ ถ้ามีตรงไหนสามารถที่จะตีความได้ ก็พยายามตีความให้ตนเองมีอำนาจและตีความไปในเชิงที่จำกัดสิทธิเสรีภาพ ซึ่งแสดงว่าสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมอย่างสงบโดยปราศจากอาวุธที่รัฐธรรมนูญเขียนไว้นั้น ไม่ได้เป็นคุณค่าสูงสุดอย่างที่ควรจะเป็น หรือการที่เห็นรัฐธรรมนูญถูกฉีกครั้งแล้วครั้งเล่า เห็นการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งไม่ได้ยอมรับนับถือคุณค่าและหลักการในรัฐธรรมนูญเป็นคุณค่าสูงสุด ทำให้ประชาชนเกิดความไม่มั่นใจและเกิดความรู้สึกว่าสิ่งที่เขียนในรัฐธรรมนูญก็คือสิ่งที่เขียนไว้อย่างนั้นๆ แหละ คือกระดาษแผ่นหนึ่ง คือหลักการที่สวยหรู เป็นหลักการที่เป็นนามธรรมแต่ไม่สามารถบังคับใช้ได้จริงในทางปฏิบัติ

ผลประการสุดท้าย คือ จะพบว่าหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ในการปกป้องรัฐธรรมนูญนั้นไม่ใช่หน้าที่หลัก ถ้าดูต่างประเทศ เช่น การปฏิญาณตนของเจ้าหน้าที่ระดับสูง ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองของสหรัฐอเมริกา หน้าที่หรือคำปฏิญาณประการแรกเลยคือ ต้องพิทักษ์รัฐธรรมนูญ แต่ของไทยนั้น Motto คำขวัญ หรือค่านิยมของไทย คิดถึงเพียง “ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์” ซึ่งเป็น 3 คำที่สำคัญมาก แต่ถามว่า 3 คำนี้ไม่ได้อยู่ในรัฐธรรมนูญหรือ? คำตอบคืออยู่ในรัฐธรรมนูญหมด แต่รัฐธรรมนูญเขียนไว้มากกว่านั้น คือเขียนถึง “สิทธิเสรีภาพของประชาชน” ด้วย

ฉะนั้นจริงๆ แล้วการปฏิญาณตนของเจ้าหน้ารัฐ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ในการทำหน้าที่ทั้งหลาย สิ่งแรกที่ต้องทำคือการปฏิญาณว่าจะพิทักษ์รัฐธรรมนูญ ซึ่งแน่นอนจะต้องเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ต้องเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่เป็นประชาธิปไตย หน้าในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญคือหน้าที่ในการพิทักษ์สิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วย ไม่ใช่แค่รักษาชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์อย่างเดียว แต่ว่าต้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ด้วย

สิ่งที่จะฝากไว้สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ซึ่งแน่นอนว่าวาระและเป้าหมายของเราในวันนี้ คือการช่วยกันคิดถึงเส้นทางที่จะนำไปสู่รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ผมคิดว่าการสร้างแพลตฟอร์ม สร้างกระบวนการในการมีรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนเป็นสิ่งที่จะต้องช่วยกันทำ ดังเช่นที่ อาจารย์อนุสรณ์ ธรรมใจ ได้กล่าวไว้ตอนต้นว่าเราจะต้องสร้างกระแสเรียกร้องระลอกใหม่ขึ้นมา นั่นเป็นสิ่งที่จำเป็นมาก

เราไม่ควรจะโฟกัสเฉพาะกระบวนการในสร้างรัฐธรรมนูญอย่างเดียว เราเห็นได้ชัดเจนว่าในอดีตเรามีกระบวนการที่เรียกว่าใกล้เคียงอุดมคติมากที่สุดในการมีรัฐธรรมนูญ เมื่อปี 2540 หรือก่อนหน้านั้น และสุดท้ายรัฐธรรมนูญก็ถูกฉีก กลายเป็นไม่ได้มีความหมายอะไรมากและยังคงเป็นหลักการที่เป็นนามธรรม แต่สิ่งที่เราต้องทำพร้อมๆ กัน เป็นโจทย์ของเราคือ เราต้องสร้างวัฒนธรรม ทัศนคติ ความเชื่อ ในหมู่ของเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งมีหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายให้เป็นไปตามหลักการที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ และต้องสร้างความมั่นใจให้กับประชาชน ให้ประชาชนรู้สึกว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดอย่างแท้จริง

 

รับชมย้อนหลังได้ที่ : PRIDI Talks #18 x SDID : “หนทางสู่รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน”

 

ที่มา : มุนินทร์ พงศาปาน “รัฐธรรมนูญในมุมมองของนิติศาสตร์” ใน PRIDI Talks #18 x SDID: “หนทางสู่รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” วันเสาร์ที่ 10 ธันวาคม 2565 09.00 - 12.30 น. ณ หอประชุมศรีบูรพา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์