รัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปไตยสมบูรณ์ พ.ศ. 2489 กำเนิด หลักการ และแนวคิดของคณะราษฎร

 

 

การสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปไตยสมบูรณ์ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 เกิดขึ้นในรัฐบาลสมัยคณะราษฎรจากการริเริ่มของนายปรีดี พนมยงค์ โดยรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 มีรูปแบบที่เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ สร้างความเป็นธรรม และมีเจตจำนงเพื่อคืนอำนาจสู่ปวงชน ซึ่งมีหลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญ ได้แก่ แยกข้าราชการประจำออกจากข้าราชการการเมือง ระบบสองสภาฯ คือสภาผู้แทนราษฎรกับพฤฒสภาต้องมาจากการเลือกตั้งของราษฎร และในทางอุดมคติให้เสรีภาพในการนับถือศาสนาหรือลัทธินิยมใดๆ ที่ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมืองและไม่เป็นการขัดต่อความสงบ เรียบร้อยหรือศีลธรรมของประชาชน

รัฐธรรมนูญฉบับนี้แม้ว่าจะมีถึง 96 มาตราแต่ได้ใช้ถ้อยคำกระชับ ชัดเจน และไม่ฟุ่มเฟือย แต่รัฐธรรมนูญที่ฉบับนี้กลับประกาศใช้บังคับอยู่ในระยะเวลาอันสั้นคือ ประมาณ 18 เดือนช่วงระหว่างวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 ถึงวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 โดยถูกล้มเลิกด้วยคณะรัฐประหารที่ยึดอำนาจรัฐบาลคณะราษฎรและให้กำเนิดรัฐธรรมนูญแบบอำนาจนิยมที่มีหลักการสำคัญบางประการที่เอื้ออำนาจต่ออำมาตยาธิปไตยและยังคงหลักการไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

 

กำเนิด หลักการ และแนวคิดของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

กำเนิดรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 เริ่มต้นมาจากแนวคิดของนายปรีดี พนมยงค์  เมื่อ พ.ศ. 2488 ที่ขณะนั้นดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ได้ปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรีว่า ถึงเวลาแล้วที่จะได้พิจารณาแก้ไขปรับปรุงรัฐธรรมนูญ ฉบับ 10 ธันวาคม พุทธศักราช 2475 ที่ใช้กันอยู่นั้นเพื่อให้ทันกับเหตุการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป

นายควงจึงนำแนวคิดของนายปรีดีไปปรึกษาหารือกับสภาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองพร้อมกับสมาชิกคณะราษฎรและได้เสนอญัตติด่วนต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม พ.ศ. 2488 โดยขอให้ตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาคณะหนึ่งเพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวจสอบว่า รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 สมควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมประการใดบ้าง อาทิ สมควรยกเลิกบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้อยู่ได้หรือยัง หรือควรมีสภาเดียวหรือสองสภา เป็นต้น

คณะกรรมธิการฯ ชุดนี้ได้ทำหน้าที่ตลอดสมัยรัฐบาลของนายควงสมัยแรก และในสมัยถัดมาของรัฐบาลทวี บุณยเกตุ กระทั่งในสมัยรัฐบาล ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช จึงมีการตั้งคณะกรรมการฯ ขึ้นมาอีกชุดหนึ่งเพื่อรวบรวมและเรียบเรียงบทบัญญัติที่เสนอไว้ขึ้นเป็นร่างรัฐธรรมนูญ

 

 

เมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2489 จึงมีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณารับหลักการในวาระแรก โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 7 นาย เช่น พระยามานวราชเสวี ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช  นายดิเรก ชัยนาม และ นายทองเปลว ชลภูมิ

จากรายงานของของคณะกรรมการวิสามัญฯ ในการร่างรัฐธรรมนูญฯ ฉบับนี้ชี้ถึง

 

 

การประชุมสภาผู้แทนฯ ครั้งนี้ได้รับหลักการในวาระที่ 1 ของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญและมีมติแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระต่อไปจำนวน 15 นาย โดยมี นายปรีดี พนมยงค์ เป็นหนึ่งในคณะกรรมาธิการฯ เมื่อถึงการอภิปรายในวาระที่ 3 ของการประชุมสภาฯ ในวันที่ 29 เมษายน พ.ศ. 2489 มีการขอปรึกษาว่า ร่างรัฐธรรมนูญฯ ที่ได้แก้ไขเพิ่มเติมแล้วนั้นตกลงเห็นสมควรประกาศใช้ฯ ได้หรือไม่ และมีการลงมติจากสมาชิกสภาฯ จำนวน 190 นาย มีผู้เห็นชอบด้วยกันกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จำนวน 165 นาย และมีผู้ไม่เห็นชอบด้วยเพียง 1 นาย คือ หลวงกาจสงคราม ซึ่งต่อมาเป็นหนึ่งในผู้นำของการรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490

 

สาระสำคัญในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ประกาศใช้ในสมัยรัฐบาลของนายปรีดี พนมยงค์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี มีสาระสำคัญที่สืบต่อหลักการจากปฐมรัฐธรรมนูญและรัฐธรรมนูญฉบับถาวร พ.ศ. 2475 และเป็นแม่แบบให้แก่รัฐธรรมนูญอีก 2 ฉบับ คือ ฉบับปี 2517 และฉบับปี 2540 ได้แก่

1. การแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง โดยให้ยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้ง
2. กำหนดให้มีสภานิติบัญญัติ 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎร และ พฤฒสภา ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้ มาจากการเลือกตั้ง
3. นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีบทบัญญัติให้มีการตั้งคณะกรรมการตุลาการรัฐธรรมนูญจำนวน 15 คน เพื่อทำหน้าที่ตีความว่ากฎหมายใดขัดกับรัฐธรรมนูญ ก่อนที่สังคมไทยจะมีศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญ 2540 หรือ อีก 50 ปีหลังจากนั้น
4. ให้เสรีภาพในการนับถือลัทธินิยมตามมาตรา 13 บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการนับถือศาสนาหรือลัทธินิยมใด ๆ และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือของตน เมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมืองและไม่เป็นการขัดต่อความสงบ เรียบร้อยหรือศีลธรรมของประชาชน
5. รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตยเพราะพฤฒสมาชิก และสมาชิกสภาผู้แทนเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา
6. คำในรัฐธรรมนูญ กระชับ ชัดเจน และไม่ฟุ่มเฟือย

 

 

 

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 ของไทยตราขึ้นเป็นกฎหมาย เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 และการประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคมของปีเดียวกัน

 

 

ต่อมานายปรีดีชี้ให้เห็นถึงหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไว้ว่าสืบต่อมาจากปฐมรัฐธรรมนูญและรัฐธรรมนูญฉบับถาวร 10 ธันวาคม 2475 และมีลักษณะประชาธิปไตยสมบูรณ์ รวมทั้งไม่เป็นอำมาตยาธิปไตยไว้ดังต่อไปนี้

 

“...รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ตราขึ้นโดยถูกต้องตามวิธีการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม ทุกประการ ดังนั้น ระบบการเมืองประชาธิปไตยที่ได้สถาปนาขึ้นโดยรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤษภาคม 2489 จึงเป็นระบบประชาธิปไตยที่ถูกต้องตามวิถีทางรัฐธรรมนูญที่บัญญัติขึ้นโดยสืบต่อมาจากธรรมนูญการปกครองฉบับ 27 มิถุนายน 2475 และรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475”

“...รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตยเพราะพฤฒสมาชิก และสมาชิกสภาผู้แทนเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา จึงไม่ใช่ 'อำมาตย์' และมาตรา 24 กับ 29 กำหนดไว้ว่าพฤฒสมาชิกและสภาผู้แทนต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ”

 

และนายปรีดียังได้กล่าวถึงการตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญที่เป็นธรรมไว้ว่า

 

“มวลราษฎรย่อมต้องการตุลาการรัฐธรรมนูญที่ทรงไว้ซึ่งความเป็นธรรม ปัญหาสําคัญอยู่ที่การตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญนั้น จะใช้วิธีใดจึงจะได้ตุลาการที่ให้ความเป็นธรรมในการตีความรัฐธรรมนูญได้”

 

และจากการศึกษาของหยุด แสงอุทัย มองว่าเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญเดิม ไม่ได้แก้ไขจนถึงขั้นเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครอง ส่วนวรเจตน์ ภาคีรัตน์ เห็นว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2489 ไม่ได้เป็นการขัดต่อหลักความเป็นกฎหมายสูงสุด เพราะยังคงรักษารูปของรัฐแบบเดิม รักษารูปแบบการปกครองเดิมเพียงมีการกำหนดองค์กรในรัฐธรรมนูญบางองค์กรใหม่ และจัดความสัมพันธ์เชิงองค์กรใหม่ และในมุมของนักกฎหมายรุ่นใหม่มีข้อสังเกตว่า ควรพิจารณามาตรา 63 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ประกอบด้วย

ข้อเด่นที่สุดซึ่งสะท้อนหลักประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดี ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ การเปลี่ยนแปลงทางอำนาจนิติบัญญัติ คือ มีระบบ 2 สภา ได้แก่ พฤฒสภา และสภาผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้ง โดยพฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของราษฎร จำนวน 80 คน ยกเว้นในวาระแรกตามบทเฉพาะกาลที่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 เป็นผู้เลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา ทั้งนี้จะอยู่ในวาระ คราวละ 6 ปี และเมื่อครบ 3 ปี ให้จับฉลากออกกึ่งหนึ่ง

“พฤฒสภา” มีหน้าที่ในการยับยั้งพระราชบัญญัติและควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี  ส่วนสภาผู้แทน ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของราษฎร ดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี โดยต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ

และสาระสำคัญอื่น คือ เปิดโอกาสให้พระบรมวงศานุวงศ์กลับเข้ามามีบทบาททางการเมืองได้ ห้ามข้าราชการประจำเป็น ส.ส. ให้เสรีภาพในการตั้งพรรคการเมือง และให้มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตามบทบัญญัติเป็นครั้งแรก ซึ่งประกอบด้วยประธานฯ หนึ่งคน และตุลาการฯ จำนวน 14 คน มีหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยข้อกฎหมายว่าแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญฉบับนี้

 

 

อุดมคติเรื่องหลักการประชาธิปไตยสมบูรณ์ ปรากฏครั้งแรกในสุนทรพจน์ของปรีดี พนมยงค์ ณ สภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 7 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 ในช่วงการร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2489  ขณะที่“แนวคิดประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์” เมื่อ พ.ศ. 2489 นั้นอยู่ในบริบทที่ผ่านยุคการเมืองภายในที่มีความขัดแย้งกับรัฐบาลคณะราษฎร ปีกทหาร ซึ่งปกครองแบบอำนาจนิยม มีการเจรจาปรึกษาหารือน้อย และขาดการประนีประนอมกับหลายฝ่ายดังเช่นที่เคยทำในช่วงต้นของการอภิวัฒน์สยาม จึงส่งผลให้ปรีดีเสนอแนวคิดและหลักการประชาธิปไตยในบริบทดังกล่าวไว้ว่า ประชาธิปไตยอันมีระเบียบตามกฎหมายและศีลธรรม และความซื่อสัตย์สุจริต โดยอธิบายแนวคิดประชาธิปไตยของคณะราษฎรในทศวรรษ 2480 ว่า

 

“...หมายถึงประชาธิปไตยอันมีระเบียบตามกฎหมายและศีลธรรม และความซื่อสัตย์สุจริต ไม่ใช่ประชาธิปไตยอันไม่มีระเบียบ หรือประชาธิปไตยที่ไร้ศีลธรรม”

 

และยกตัวอย่างซึ่งสะท้อนเป็นนัยของการปกครองโดยรัฐบาลอำนาจนิยมก่อนหน้านี้ว่า

 

“...การใช้สิทธิเสรีภาพอันมีแต่จะให้เกิดความปั่นป่วน ความไม่สงบเรียบร้อย ความเสื่อมศีลธรรม ระบอบชะนิดนี้เรียกว่า อนาธิปไตย หาใช่ประชาธิปไตยไม่ ขอให้ระวัง อย่าปนประชาธิปไตยกับอนาธิปไตย…”

 

สุนทรพจน์ของปรีดีครั้งนี้ ชี้ให้เห็นที่มาและหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 อย่างแยบคายและมีเป้าหมายเพื่อให้สำนักนายกรัฐมนตรี ในสมัยรัฐบาลของนายปรีดี ส่งให้กรมโฆษณาการเผยแพร่สุนทรพจน์ฉบับนี้ไปยังทุกส่วนราชการ ทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาค จำนวน 300 แผ่น อีกด้วย

 

 

และในช่วงบั้นปลายของชีวิตนายปรีดียังให้สัมภาษณ์เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ถึงผลภายหลังการประกาศใช้บังคับไว้ดังนี้

“1) ภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยฉบับนั้นแล้ว คณะราษฎรก็พ้นจากหน้าที่บริหารและหมดหน้าที่ในการมีส่วนควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน คือ รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ได้ยกเลิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ตามคำเสนอของรัฐบาล

ฉะนั้น ผู้ก่อการฯ หรือ สมาชิกคณะราษฎรซึ่งเป็นสมาชิกประเภทที่ 2 ในสภาฯ นั้นจึงหมดหน้าที่ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินอีกต่อไป รัฐสภาตามรัฐธรรมนูญใหม่นั้นประกอบด้วยสภาผู้แทนและพฤฒสภาซึ่งสมาชิกเป็นผู้ได้รับการเลือกตั้งจากราษฎร

ผู้ก่อการฯ หรือสมาชิกคณะราษฎร จึงแยกย้ายกันไปประกอบธุรกิจของตนคือ ส่วนหนึ่งไปประกอบธุรกิจส่วนตัวที่ไม่เกี่ยวกับการเมือง อีกส่วนหนึ่งสมัครใจรับใช้ชาติทางการเมือง โดยสังกัดพรรคการเมืองต่างๆ ตามทรรศนะคติของแต่ละคน อาทิ ‘นายควง อภัยวงศ์’ กับเพื่อนส่วนหนึ่งสังกัดพรรคประชาธิปัตย์, ‘พล.ร.ต. ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์’ กับเพื่อนส่วนหนึ่งสังกัดพรรคแนวรัฐธรรมนูญ, ‘นายสงวน ตุลารักษ์’ กับเพื่อนส่วนหนึ่งสังกัดพรรคสหชีพ ฯลฯ

ส่วนผมมิได้สังกัดพรรคใด ดังนั้น เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นภายหลัง 9 พ.ค. 2489 จึงไม่อยู่ในความรับผิดชอบของคณะราษฎร ฉะนั้น บุคคลใดในสังกัดหรือไม่สังกัดพรรคใด แต่ถ้าเป็นรัฐบาลภายหลังวันดังกล่าวนั้นก็ต้องรับผิดชอบต่อผลที่เกิดขึ้นต่อการบริหารของตน อาทิ ผมเป็นนายกรัฐมนตรีจนถึงวันที่ 22 ส.ค. 2489 ผมก็รับผิดชอบในนามของผมเองและของรัฐบาลจนถึงวันนั้น พล ร.ต. ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์เป็นนายกรัฐมนตรีตั้งแต่ 29 ส.ค. 2489 ถึง 8 พ.ย. 2490 ก็รับผิดชอบในนามของตนเองและของรัฐบาลจนถึงวันนั้น

ทั้งนี้ไม่เกี่ยวกับคณะราษฎรที่สลายไปแล้ว ฉะนั้นจึงไม่เป็นธรรมที่จะให้นายควงฯ หรือผู้ก่อการฯ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลดังกล่าวรับผิดชอบด้วย

2) ระบอบประชาธิปไตยได้หยุดชะงักลงตั้งแต่วันที่ 8 พ.ย. 2490 โดยมีระบอบปกครองที่มิใช่ประชาธิปไตย ซึ่งบุคคลและคณะบุคคลที่สถาปนาระบอบปกครองชนิดดังกล่าวนั้น รวมทั้งผู้นิยมชมชอบด้วยต้องรับผิดชอบต่อปวงชนชาวไทย”

แต่ชีวิตทางการเมืองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มีระยะเวลาบังคับใช้เพียง 1 ปี 6 เดือน​เท่านั้นเพราะถูกล้มเลิกโดยคณะรัฐประหาร เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 แม้ต่อมาจะมีขบวนการประชาธิปไตย พ.ศ. 2492 ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อฟื้นคืนระบอบประชาธิปไตยโดยสมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 แต่ก็ไม่อาจต้านทานระบอบอำนาจนิยมหลังทศวรรษ 2490 ได้จึงนำไปสู่การสิ้นสุดของยุครัฐบาลภายใต้หลักการของคณะราษฎร

 

หมายเหตุ:

• คงอักขรและวิธีการสะกดตามต้นฉบับ
• คลังสารสนเทศของสถาบันนิติบัญญัติ, ราชกิจจานุเบกษา, สถาบันปรีดี พนมยงค์ และหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

 

บรรณานุกรม

เอกสารชั้นต้น :

หนังสือภาษาไทย :

วิทยานิพนธ์ :

สื่ออิเล็กทรอนิกส์ :