‘ปรีดี พนมยงค์’ ผู้วางรากฐานกฎหมายมหาชนไทย

ผู้บรรยายกฎหมายปกครองคนแรก

เมื่อสำเร็จการศึกษาจากประเทศฝรั่งเศสและกลับมายังประเทศไทย อาจารย์ปรีดีได้รับตำแหน่งผู้พิพากษาชั้น 6 กระทรวงยุติธรรม โดยได้รับการฝึกหัดเป็นผู้พิพากษาศาลฎีกา ต่อมาได้ดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการกรมร่างกฎหมาย ซึ่งนอกเหนือจากงานที่กรมร่างกฎหมายแล้ว อาจารย์ปรีดียังเป็นผู้บรรยายสำคัญที่โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม โดยเริ่มเป็นผู้บรรยายครั้งแรกในปี พ.ศ. 2470 ซึ่งในช่วงแรกนั้นเป็นการสอนในวิชากฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 3 ว่าด้วยลักษณะหุ้นส่วนบริษัทและสมาคม ต่อมาได้บรรยายกฎหมายระหว่างประเทศ แผนกคดีบุคคล ซึ่งเป็นวิชาที่ว่าด้วยกฎหมายที่ใช้บังคับต่อนิติสัมพันธ์ของเอกชนที่มีลักษณะระหว่างประเทศ

ต่อมาภายหลังโรงเรียนกฎหมายได้เปลี่ยนหลักสูตรการสอนในปี พ.ศ. 2474 มีการเพิ่มเติมวิชาใหม่ๆ เข้าไปในหลักสูตร หนึ่งในนั้นก็คือ วิชากฎหมายปกครอง ซึ่งเป็น ครั้งแรกของประเทศไทยที่มีการเรียนการสอนวิชานี้โดยมีอาจารย์ปรีดีเป็นผู้บรรยายกฎหมายปกครอง  โดยวิชากฎหมายปกครองนี้เป็นวิชาที่สร้างชื่อเสียงเป็นอย่างมาก เพราะสาระวิชานี้เป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายมหาชน การริเริ่มสอนกฎหมายปกครองในครั้งนี้ทำให้ถึงขนาดทำให้ ดร.พนม เอี่ยมประยูร ยกย่องอาจารย์ปรีดีเป็น “บิดาแห่งกฎหมายปกครองไทย”

 

คุณูปการของการบรรยายกฎหมายปกครอง

ความตั้งใจของอาจารย์ปรีดีในการสอนวิชากฎหมายปกครองดังกล่าว ก็เพื่อจะเป็นการปลุกจิตสำนึกนักเรียนกฎหมายในสมัยนั้นให้สนใจแนวทางประชาธิปไตย และแนวทางเศรษฐกิจซึ่งถือเป็นรากฐานของสังคม ส่วนกฎหมายเป็นแต่โครงร่างเบื้องบนของสังคมเท่านั้น ซึ่งการสอนกฎหมายปกครองในประเทศเวลานั้นเป็นเรื่องที่ท้าทายเป็นอย่างมาก เพราะกฎหมายปกครองเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายมหาชน ซึ่งอธิบายถึงหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยอันเป็นหัวใจสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

ทว่า การสอนวิชากฎหมายปกครองในเวลานั้นต้องอาศัยความกล้าหาญและความมุ่งมั่นทางการเมืองอยู่ไม่น้อย เพราะบริบทของประเทศในเวลานั้นยังคงปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และด้วยเหตุดังกล่าวทำให้การสอนกฎหมายปกครองได้รับการจับตามองเป็นพิเศษจากเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว

ในความตอนหนึ่ง อาจารย์ปรีดีได้เล่าถึงการสอนวิชากฎหมายปกครองของท่านได้ทราบถึงพระเนตรพระกรรณของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพร้อมทั้งกับมีผู้กล่าวว่าการกระทำดังกล่าวเป็นความกระด้างกระเดื่องของอาจารย์ปรีดี ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงรับสั่งให้เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมมาสอบถามและตักเตือน และเมื่อได้มีโอกาสเข้าเฝ้าครั้งหนึ่ง ณ หน้าพระที่นั่งอัมพรสถานในงานอุทยานสโมสร พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้เดินผ่านแถวข้าราชการที่เฝ้าเสด็จ และทรงแวะทักทายข้าราชการบางคนก่อนจะทรงมาหยุดตรงปลายแถวของข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและทรงแวะทักทายเลขานุการกรมร่างกฎหมาย และทรงทักทายอาจารย์ปรีดี ดังความที่อาจารย์เล่าว่า

“พระองค์ได้ทรงรู้จักตั้งแต่ครั้งพระองค์ทรงศึกษาที่โรงเรียนเสนาธิการทหารบกฝรั่งเศส ส่วนข้าพเจ้านั้นเป็นนักเรียนกฎหมายที่มหาวิทยาลัยฝรั่งเศส โดยทรงเรียกชื่อเดิมข้าพเจ้าว่า “ปรีดีทำงานที่ไหน” ข้าพเจ้ากราบทูลตำแหน่งประจำของข้าพเจ้าว่า “ทำงานที่กรมร่างกฎหมาย พระพุทธเจ้าค่ะ” โดยมิได้กราบทูลถึงตำแหน่งพิเศษที่เป็นผู้สอน ณ โรงเรียนกฎหมาย  พระองค์จึงรับสั่งว่า “สอนด้วยไม่ใช่หรือ” ซึ่งแสดงว่าพระองค์ทรงทราบเรื่องสอนกฎหมายปกครองของข้าพเจ้า ข้าพเจ้าจึงกราบทูลว่า “พระพุทธเจ้าค่ะ””

 

การสอนกฎหมายรัฐธรรมนูญครั้งแรก

แม้กระแสเรื่องการปฏิรูปประเทศให้ปกครองในระบอบประชาธิปไตยจะได้มีมาชั่วระยะเวลาหนึ่งแล้ว แต่แนวคิดเกี่ยวกับกฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นยังไม่ได้เป็นที่รู้จักกันมาก และถึงขนาดว่าคำที่ใช้เรียกกฎหมายที่ว่าด้วยการจัดระเบียบการปกครองภายในประเทศแบบที่เราเรียกว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” ในปัจจุบันนั้นก็ยังไม่ได้เกิดขึ้น ฉะนั้น การเรียนการสอนเกี่ยวกับกฎหมายรัฐธรรมนูญย่อมไม่มีทางจะเกิดขึ้นได้ แม้แต่ในโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมก่อนหน้าอาจารย์ปรีดีกลับมาจากประเทศฝรั่งเศสนั้น เนื้อหาการสอนโดยส่วนใหญ่จึงเป็นเรื่องกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และกฎหมายอาญาเสียส่วนใหญ่

การศึกษาเกี่ยวกับว่าด้วยการจัดระเบียบการปกครองภายในประเทศแบบที่เรียกว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” แบบในปัจจุบันนั้นเริ่มต้นครั้งแรกในประเทศไทยเมื่ออาจารย์ปรีดีกลับมาสอนหนังสือที่โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม โดยหากพิจารณาคำบรรยายวิชากฎหมายปกครองของอาจารย์ปรีดีในภาค 1 นั้น จะเห็นได้ว่า เนื้อหาโดยส่วนใหญ่พูดชัดเจนถึงเรื่องการจัดระเบียบการปกครองภายในประเทศ เช่น ในเรื่องรูปของรัฐ แนวคิดการเมืองการปกครอง รัฐบาล การแบ่งแยกอำนาจ และอำนาจของพระมหากษัตริย์ เป็นต้น สิ่งนี้ก็เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของอาจารย์ที่ต้องการให้มีการปลุกจิตสำนึกขึ้นมาในหมู่นักเรียนกฎหมาย

 

"ปรีดี พนมยงค์" อาจารย์สอนกฎหมายที่รักและเคารพของลูกศิษย์

ในช่วงที่บรรยายอยู่ที่โรงเรียนกฎหมายกระทรวงยุติธรรม อาจารย์ปรีดีมีลูกศิษย์อยู่เป็นจำนวนมากที่มาเข้าฟังบรรยาย ลูกศิษย์คนสำคัญของอาจารย์ปรีดีในช่วงนั้นได้แก่ นายสัญญา ธรรมศักดิ์  นายจิตติ ติงศภัทิย์  นายดิเรก ชัยนาม  นายเสริม วินิจฉัยกุล  นายเสวตร เปี่ยมพงศ์สานต์  นายไพโรจน์ ชัยนาม  นายประยูร กาญจนดุล และ นายทองเปลว ชลภูมิ

บทบาทการสอนหนังสือของอาจารย์ปรีดีที่โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมนั้นได้รับการชื่นชมจากนักเรียนกฎหมายเป็นจำนวนมาก โดยได้รับการบอกเล่าว่าอาจารย์ปรีดีอนุญาตให้นักเรียนเข้าพบเพื่อปรึกษาปัญหาการเรียนที่บ้านป้อมเพชร์ ถนนสีลม อันเป็นบ้านพักของอาจารย์ในเวลานั้น สิ่งนี้ทำให้อาจารย์ปรีดีคุ้นเคยกับนักเรียนกฎหมายเป็นอย่างดี และทำให้นักเรียนโรงเรียนกฎหมายหลายคนเจริญรอยตามอาจารย์ในสาขากฎหมายมหาชน ดังเช่น นายไพโรจน์ ชัยนาม ซึ่งในภายหลังได้กลับมาเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ พล.ต.ต. พัฒน์ นีลวัฒนานนท์ ซึ่งในเวลาต่อมาท่านได้กลายมาเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์เช่นเดียวกัน โดยท่านได้กล่าวถึงคุณูปการของอาจารย์ปรีดีเกี่ยวกับกฎหมายปกครองไว้ในคำสั่งเสียสุดท้ายว่า

“โดยที่ได้ใช้ คำอธิบายกฎหมายปกครอง นี้เป็นหลักในการศึกษา และท่านเจ้าของ คำอธิบายกฎหมายปกครอง คนนี้เองด้วยเป็นผู้สอนให้มีความรู้ในเรื่องกฎหมายปกครองเป็นคนแรก จนสามารถเป็นผู้บรรยายกฎหมายปกครองในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ต่อมาได้  ดังนั้น จึงอยากให้เอาคำอธิบายนี้ พร้อมด้วยวิเคราะห์ศัพท์ว่าด้วยกฎหมายปกครองของ ดร. แอล ดูปลาตร์...มาลงต่อท้ายไว้ในตอนท้ายของเล่มด้วย ถ้าไม่ได้พิมพ์ในโอกาสที่มีชีวิตอยู่ ก็ขอผู้อยู่ข้างหลังพิมพ์ในงานศพให้ด้วย”

 

บิดาของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามที่ไม่ได้ตั้งใจให้ชั่วคราว

หลังจากเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองได้ประมาณเกือบปี คณะราษฎรก็ได้ดำเนินการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งเป็นผลงานชิ้นสำคัญของอาจารย์ปรีดี ทั้งในฐานะรัฐธรรมนูญฉบับแรก และการสถาปนากฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ โดยความตั้งใจของอาจารย์ปรีดีเมื่อยกร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้คือ ต้องการให้เป็นกฎหมายที่ว่าด้วยการจัดระเบียบการปกครองภายในประเทศ ดังจะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดแผนและขั้นตอนเอาไว้ทั้งในแง่ของการกำหนดสัดส่วนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในช่วงเปลี่ยนผ่านจากการปกครองในระบอบเดิมมาสู่ระบอบใหม่

อย่างไรก็ตาม ในวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 เมื่อคณะราษฎรได้ทูลเกล้าฯ ถวายพระราชบัญญัติฉบับนี้เพื่อให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยนั้น พระเจ้าอยู่หัวได้ทรงพระอักษรกำกับต่อท้ายชื่อพระราชบัญญัตินั้นว่า “ชั่วคราว” ซึ่งในวันถัดมาอาจารย์ปรีดีจึงได้เสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรว่า

“ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฉบับนี้เป็นธรรมนูญชั่วคราว เพราะได้สร้างขึ้นมาด้วยเวลากะทันหัน อาจมีข้อบกพร่องได้ จึงควรจะได้ตั้งผู้มีความรู้ความชำนาญตรวจแก้ไขเพิ่มเติมเสียใหม่”

ดังนั้น ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรจึงได้เห็นพ้องตามข้อเสนอของอาจารย์ปรีดี และได้มีมติแต่งตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 7 คน ได้แก่ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา  พระยาเทพวิทูร  พระยามานวราชเสวี  พระยานิติศาสตร์ไพศาล  พระยาปรีดานฤเบศร์  หลวงประดิษฐ์มนูธรรม และ นายพันตรี หลวงสินาดโยธารักษ์ ซึ่งในท้ายที่สุดก็ได้ออกมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทยที่ใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” เรียกชื่อกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ[1]

 

วิชาธรรมศาสตร์และการเมือง

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม และได้มีการจัดตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขึ้นมา ณ มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองนั้นวิชากฎหมายมหาชนได้รับการตั้งมั่นไว้เป็นอย่างดี ในส่วนหนึ่งของหลักสูตรการเรียนการสอนของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง ซึ่งธรรมศาสตร์บัณฑิตทุกคนจะต้องได้รับการศึกษาวิชากฎหมาย วิชาการเมือง วิชาเศรษฐการ และบรรดาวิชาอื่นๆ อันเกี่ยวกับวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง โดยในชั้นนี้วิชากฎหมายมหาชนที่มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองได้จัดให้มีการบรรยาย เช่น กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายการคลัง กฎหมายการเลือกตั้ง และกฎหมายมหาชนและระเบียบวิธีปฏิบัติราชการ เป็นต้น

 

การเป็นผู้ริเริ่มจัดตั้งศาลปกครอง

ภายหลังจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้ว รัฐบาลใหม่ผูกพันที่ต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามหลัก 6 ประการของคณะราษฎร โดยข้อยืนยันประการหนึ่งก็คือ รัฐบาลในขณะนั้นโดยดำริของอาจารย์ปรีดี ซึ่งเสนอให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในประเทศไทยคล้ายๆ กันกับสภาแห่งรัฐ (Conseil d'État) ของประเทศฝรั่งเศส เพื่อให้ศาลปกครองทำหน้าที่พิทักษ์รักษาสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของราษฎร และไม่ให้มีการใช้อำนาจรัฐมากลั่นแกล้งราษฎรตามเจตนารมณ์ของหลัก 6 ประการ

อย่างไรก็ตาม ความพยายามจัดตั้งศาลปกครองในเวลานั้นยังไม่ได้มีการจัดตั้งขึ้นมาในรูปแบบศาลเช่นทุกวันนี้  ทว่า อาจารย์ปรีดีเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2476 ขึ้นใช้บังคับ โดยมีหน้าที่สำคัญอยู่ 2 ประการ คือ ประการแรก พิจารณาจัดทำร่างกฎหมาย และให้คำปรึกษาทางกฎหมายแก่รัฐบาล และประการที่สอง พิจารณาพิพากษาคดีปกครองตามที่จะได้มีกฎหมายให้อยู่ในอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งหน้าที่ประการที่สองนี้เป็นเสมือนการวางเสาเอกให้การจัดตั้งศาลปกครองเกิดขึ้นมาได้ในประเทศไทย

ทว่า เมื่อยังไม่ได้มีการตรากฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองทำให้สำนักงานคณะกรรมกฤษฎีกาไม่สามารถพิจารณาพิพากษาคดีปกครองได้ตามหน้าที่ๆ ได้จัดตั้งขึ้น และเมื่อมีการเสนอร่างพระราชบัญญัติพิจารณาพิพากษาคดีปกครองต่อสภาผู้แทนราษฎรโดยรัฐบาลในปี พ.ศ. 2478 และโดยนายประมวล กุลมาตย์ ในปี พ.ศ. 2489 ข้อสรุปของสภาผู้แทนราษฎรในเวลานั้นก็คือ ประเทศไทยยังไม่พร้อมที่จะมีศาลปกครองในเวลานั้น และได้มีการเลี่ยงไปจัดตั้งคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ขึ้ในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีแทนตามพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. 2492

อย่างไรก็ตาม ในท้ายที่สุดการจัดตั้งศาลปกครองก็เกิดขึ้นและสำเร็จเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และมีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ขึ้นมา

ดังจะเห็นได้ว่าคุณูปการของอาจารย์ปรีดีที่ได้ริเริ่มการสอนกฎหมายปกครองในวันนั้น ได้เป็นจุดเริ่มต้นที่พลิดอกออกผลและตั้งมั่นกลายเป็นวิชากฎหมายมหาชนในทุกวันนี้  อย่างไรก็ตาม ในสภาวะการเมืองการปกครองตกอยู่ภายใต้ห้วงอำนาจนิยมและระบบการปกครองเผด็จการ กฎหมายมหาชนที่ควรจะเป็นหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้กลายเป็นเครื่องมือของรัฐในการกลั่นแกล้งประชาชนไปแทน ในทางตรงกันข้ามความตั้งใจที่จะให้การศึกษากฎหมายมหาชนกลายนั้นก่อสำนึกในสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้นกลับไม่เกิดขึ้นสมดังเจตนารมณ์ของอาจารย์ปรีดี เพราะนักกฎหมายมหาชนนั้นกลับเลือกรับใช้อำนาจแทนการรับใช้ประชาชน

 

อ้างอิงจาก

หนังสือ

• สมชาย ปรีชาศิลปกุล, นี่คือปณิธานที่หาญมุ่ง : ข้อถกเถียงว่าด้วยสถาบันพระมหากษัตริย์ในองค์กรจัดทำรัฐธรรมนูญของไทย ตั้งแต่ พ.ศ. 2475-2550 (ฟ้าเดียวกัน, 2561)
• ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ : ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนาและการเปลี่ยนผ่าน, (ฟ้าเดียวกัน, 2562)
• นรนิติ เศรษฐบุตร, การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 (โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2542)
• ปรีดี พนมยงค์, ประชุมกฎหมายมหาชนและเอกชนของปรีดี พนมยงค์ (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2526)
• หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง โดย หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (โรงพิมพ์นีติเวชช์, 2503)

บทความ

• พนม เอี่ยมประยูร, ‘การจัดตั้งศาลปกครองไทย: จะเดินหน้าหรือหยุดอยู่กับที่’ (2537) ในรวมบทความทางวิชาการของผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนม เอี่ยมประยูร, 100 – 113
• พนม เอี่ยมประยูร, ‘วิวัฒนาการ 100 ปี ของโรงเรียนกฎหมายไทย’ (2546) ในรวมบทความทางวิชาการของผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนม เอี่ยมประยูร, 156 – 168

เว็บไซต์

• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “รัฐธรรมนูญคืออะไร: ความหมายและที่มาของคำ” (Khemmapat.org, 2 ตุลาคม 2563) https://khemmapat.org/2020/10/02/costitution-law-001/
• ปรีดี พนมยงค์, “แด่ พล.ต.ต. พัฒน์ นีลวัฒนานนท์” (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 30 พฤษภาคม 2563) https://pridi.or.th/th/content/2020/05/282

กฎหมาย

• พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476

---

[1] สำหรับสาเหตุที่ใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” นั้น เป็นไปตามหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ที่เสนอผ่านหนังสือพิมพ์ประชาชาติว่าคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” นั้นยืดยาวเกินไป จึงสมควรใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ”.