ถึงเวลาของ “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน”

“รัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายของรัฐบาล
แต่เป็นกฎหมายของประชาชนเพื่อสถาปนารัฐบาล
รัฐบาลที่ไร้รัฐธรรมนูญก็คือ
รัฐบาลที่มีอำนาจแต่ปราศจากสิทธิในการปกครอง”

โธมัส เพน (Thomas Paine)[1]

เดือนธันวาคมของทุกปี ถูกถือให้เป็นเดือนแห่งการรำลึกถึงรัฐธรรมนูญของไทย โดยถือเอาวันที่ 10 ธันวาคมของทุกปี หรือ “วันรัฐธรรมนูญ” รำลึกถึงสิ่งที่เรียกว่า “กฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ” อันเนื่องมาจากเป็นวันที่รัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ของประเทศได้รับการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญที่มีชื่อทางการว่า “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475” นี้ เกิดขึ้นหลังจากความพยายามประนีประนอมของคณะราษฎรกับฝ่ายสมบูรณาญาสิทธิราชย์

จุดเริ่มต้นของการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้เกิดขึ้นราวๆ 6 เดือน หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ มีพระราชกระแสให้มีการเติมคำว่า (ชั่วคราว) ลงใน พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พ.ศ. 2475 ซึ่งถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ใช้ปกครองประเทศ[2]

จากนั้นได้มีการเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรขึ้นมา โดยมีอนุกรรมการร่างธรรมนูญการปกครอง ดังนี้

1. พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการฯ
2. พระยาเทพวิทูร
3. พระยามานวราชเสวี
4. พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์
5. พระยาปรีดานฤเบศร์
6. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม
7. หลวงสินาดโยธารักษ์[3]

ในเวลาต่อมา พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ในฐานะประธานฯ ได้มีการขอแต่งตั้งอนุกรรมการเพิ่มอีก 2 คน คือ พระยาศรีวิสารวาจาและนายพลเรือโท พระยาราชวังสัน

ด้วยโครงสร้างของผู้ร่างฯ เช่นนี้ จะพบว่าตัวแทนของฝ่ายคณะราษฎรมีเพียง 1 คน คือหลวงประดิษฐ์มนูธรรม หรือปรีดี พนมยงค์ กระนั้นก็ตาม เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับการประกาศใช้ แม้ว่าจะมีการแก้ไขหมวดหมู่ของพระราชอำนาจในหลายส่วน แต่ก็นับได้ว่าสยามประเทศในเวลานั้นไม่ย้อนกลับไปยังการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อีกแล้ว

การร่างรัฐธรรมนูญท่ามกลางเจ้านายชั้นผู้ใหญ่ ผลที่ออกมาคือ รัฐธรรมนูญถูกกำหนดให้เป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้เป็นการถาวร โดยมีทั้งสิ้น 68 มาตรา แบ่งเป็น 7 หมวด ได้แก่ หมวด 1 พระมหากษัตริย์, หมวด 2 สิทธิและหน้าที่ของชนชาวสยาม, หมวด 3 สภาผู้แทนราษฎร, หมวด 4 คณะรัฐมนตรี, หมวด 5 ศาล, หมวด 6 บทสุดท้าย เป็นหมวดพิเศษเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และหมวด 7 การใช้รัฐธรรมนูญ และบทเฉพาะกาล

ส่วนที่สำคัญคือ การให้สภาผู้แทนราษฎรในฐานะเป็นองค์กรสถิตอำนาจสูงสุดของราษฎรมากที่สุดนั้นมีที่มา 2 ประเภท คือ ประเภทแรก ให้มาจากการเลือกตั้ง 2 ระดับ (ราษฎรเลือกผู้แทนตำบล จากนั้นผู้แทนตำบลเลือก ส.ส.) โดยผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งชายและหญิงที่มีอายุครบ 20 ปีบริบูรณ์

ประเภทที่สอง ได้รับแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ ตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี และจะยกเลิก ส.ส. ประเภทนี้ หากจำนวนราษฎรผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกผู้แทนราษฎรจบการศึกษาขั้นประถมศึกษาเกินกว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งหมด หรือในระยะเวลา 10 ปี

นี่คือความพยายามแรก ในวันที่ประชากรเกินกว่าครึ่งประเทศยังมีระดับการศึกษาขั้นต่ำ หรือไม่รู้หนังสือเลย แต่ก็นับว่าเป็นย่างก้าวที่น่าตื่นเต้น อันเนื่องมาจากภายใต้ระบอบใหม่ ประชาชนได้รับการศึกษาที่ดีขึ้นตามลำดับ รัฐธรรมนูญฉบับนี้แม้ว่าจะเกิดการรัฐประหารครั้งแรกในวันที่ 1 เมษายน 2476 เมื่อพระยามโนปกรณ์นิติธาดา นายกรัฐมนตรี ประกาศงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา แต่รัฐธรรมนูญดังกล่าวยังดำรงอยู่จนถึงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

กล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 หากว่ายังคงบังคับใช้จนถึงปัจจุบัน ก็จะมีอายุถึง 90 ปี แล้ว ทว่าในโลกความเป็นจริง ประเทศไทยกลับต้องเข้าสู่การเวียนว่ายตายเกิดของรัฐธรรมนูญอีกถึง 18 ครั้ง และในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน หรือฉบับปี 2560 ก็นับเป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 20 ไปแล้ว

หากเราพิจารณารัฐธรรมนูญตลอด 20 ฉบับที่ผ่านมานั้น แม้ว่าอาจจะยอมรับได้ว่ามีรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจแก่ประชาชนอยู่บ้าง เช่น พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม 2475, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 โดยแต่ละฉบับนั้นมีจุดเด่นจุดด้อยต่างกัน แต่เมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนกับรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาเผด็จการอำนาจนิยม เราจะพบว่ามีระยะเวลาบังคับใช้ที่สั้นมากเมื่อเปรียบเทียบกับ 90 ปีที่ประเทศเรามีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศเป็นต้นมา แต่หากกล่าวถึงบรรดารัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาประชาธิปไตย เช่น การแยกข้าราชการออกจากการเมือง การให้สิทธิเลือกตั้งแก่ราษฎร การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น การประกันสิทธิเสรีภาพ การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ฯลฯ กลับยิ่งพบกับข้อจำกัดจำนวนมาก

ตัวอย่างที่ดีที่สุด เราคงได้เห็นในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ในทางการเมืองสถาบันทางการเมืองที่ไม่เชื่อมโยงกับประชาชน เช่น องค์กรอิสระ วุฒิสภา ศาลรัฐธรรมนูญ ฯลฯ ในทางเศรษฐกิจ ทุนผูกขาดผงาดขึ้นกุมอำนาจทางเศรษฐกิจ ความเหลื่อมล้ำไต่ระดับไปถึงจุดที่น่ากังวล ขณะที่ความสัมพันธ์เชิงอำนาจของสถาบันทางการเมืองเผชิญวิกฤติความศรัทธา

กล่าวอย่างถึงที่สุด เรายังไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนอย่างแท้จริง อันหมายถึงรัฐธรรมนูญที่มาจากการริเริ่มผลักดันของประชาชน มีกระบวนการร่างจากประชาชนที่กว้างขวาง และทำให้องค์กรและสถาบันทางการเมืองในรัฐธรรมนูญทุกส่วนเชื่อมโยงกับเจ้าของอำนาจอธิปไตยคือประชาชน มีทางเดียวเท่านั้นที่จะประกันให้ประเทศตั้งมั่นในระบอบประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญ คือทำให้ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยอย่างแท้จริง