การทูตสไตล์ปรีดี พนมยงค์ : การประเมินบทบาทที่ปรึกษาต่างชาติ

ในบทความ การทูตสไตล์ปรีดี พนมยงค์ ตอนที่แล้ว จะเห็นว่า การตระเตรียมการเจรจากับสนธิสัญญาที่ไม่เป็นธรรมกับประเทศมหาอำนาจนั้น ปรีดีให้ความสำคัญไปยังการพิจารณาชุดกฎหมายปกครองใหม่ทั้งหมด เพื่อเป็นหลักประกันความมีอารยะของประเทศ เมื่อต้องขึ้นสู่เวทีเจรจากับประเทศที่ถือไพ่เหนือกว่าสยาม

แต่อีกสิ่งที่น่าสนใจ คือ ท่าทีของปรีดีและรัฐบาลคณะราษฎรเอง ในการประเมินบทบาทของที่ปรึกษาที่เป็นชาวต่างชาติ ว่าเป็นคุณอย่างไร ส่งผลแค่ไหนต่อความสำเร็จในการเจรจาสนธิสัญญาที่ไม่เป็นธรรมของรัฐบาลภายใต้ระบอบเดิม 

บทบาทของที่ปรึกษาชาวต่างชาติ 

การตั้งที่ปรึกษาชาวต่างชาติ ถือเป็นเรื่องปกติภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เนื่องจากความรู้ ความสามารถในวิทยาการสมัยใหม่ของราษฎรไทย ยังไม่กระจายไปสู่คนสามัญชน รัฐบาลในระบอบเดิมจึงต้องคัดสรรเอาจากผู้มีความรู้ความสามารถที่เป็นชาวต่างชาติ เพื่อทำหน้าที่ในการให้คำปรึกษาบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการดำเนินนโยบายทำสนธิสัญญากับประเทศมหาอำนาจหลายประเทศ เพื่อพยุงสถานะการเงินการคลัง 

อย่างไรก็ตาม หลายกรณี กลับส่งผลในเชิงลบต่อนโยบายการต่างประเทศของสยาม ผลที่ตามมาคือสนธิสัญญาที่สยามเสียเปรียบในหลายกรณี จากการค้นคว้าของ ชมพูนุท นาคีรัตน์ เรื่อง “บทบาทที่ปรึกษาชาวต่างประเทศในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว” เสนอไว้ว่า ที่ปรึกษาชาวต่างชาติหลายคนมิได้แสดงให้เห็นความสามารถเท่าที่ควร เช่น เจ้าพระยาอภัยราชาสยามานุกูลกิจ (ชาวเบลเยี่ยม) ซึ่งทำให้สนธิสัญญากับฝรั่งเศสในปี 2436 ไม่เป็นคุณกับสยามเท่าที่ควร 

เจ้าพระยาอภัยราชาสยามานุกูลกิจ (Gustave Rolin-Jaequemyns)

ต่อมาเมื่อสยามใช้ที่ปรึกษาชาวอเมริกัน 2 คน คือ เอ็ดเวิร์ด เฮนรี สโตรเบล และ เจนส์ ไอ. เวสเตนการ์ด (พระยากัลยาณไมตรีคนแรก) เนื่องจากเห็นว่าเป็นประเทศมหาอำนาจและรักความยุติธรรม ซึ่งสหรัฐฯ ก้าวขึ้นมาเป็นประเทศมหาอำนาจหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ที่ปรึกษาทั้งสอง กลับไม่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลสยามมากพอ 

สำหรับ ‘เจนส์ ไอ. เวสเตนการ์ด’ ที่ต่อมาได้รับการแต่งตั้งเป็น ‘พระยากัลยาณไมตรี’ แม้จะเป็นคนที่ทำงานจริงแต่ก็ค่อนข้างจะลำพัง ความจำเป็นทั้งภายในและนอกประเทศทำให้ไทยจำเป็นต้องว่าจ้างชาวต่างชาติเข้ามาทำงานรับราชการ อย่างไรก็ตาม การปฏิรูประบบที่ปรึกษาในราชการ หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ก็ทำให้บทบาทของที่ปรึกษาชาวต่างชาติลดบทบาทลงไป  

กระนั้น การเลือกใช้ที่ปรึกษาชาวต่างชาติในบางกรณีให้คุณกับสยามอยู่บ้าง แต่เป็นการใช้โดยไม่ยอมเป็นหุ่นเชิด ดังที่ปรีดีกล่าวถึง กรณีการดำเนินวิเทโศบายของรัฐบาลพระมงกุฎเกล้าฯ พระปกเกล้าฯ และกรมหมื่นเทววงศ์วโรทัย บางกรณีก็ให้คุณกับสยาม 

แต่กรณีที่น่าเสียดายในสายตาของปรีดี เช่น สนธิสัญญากับสหรัฐฯ ในปี 2463 ทั้งที่ไทยเป็นฝ่ายร่วมกับฝ่ายสัมพันธมิตรในสงครามโลกครั้งที่ 1 กลับไม่ได้ถูกยกเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขต ในขณะที่ตุรกีซึ่งเป็นประเทศแพ้สงครามกลับได้สิทธินั้น เมื่อมาถึงยุคของ พระยากัลยาณไมตรี คนต่อมา คือ ฟรานซิส บี. แซร์ ก็ไม่ได้มีบทบาทในการสนับสนุนที่เพียงพอในการเจรจาของรัฐบาลสยาม[1]

พระยากัลยาณไมตรี (ฟรานซิส บี. แซร์)

ฟรานซิส บี. แซร์ ซึ่งได้รับพระราชทานนามว่า “พระยากัลยาณไมตรี” ดำรงตำแหน่งเอกอัครราชทูตสหรัฐประจำสยาม เมื่อปี 2468 มีบทบาทอย่างสำคัญในฐานะที่ปรึกษาด้านการต่างประเทศจนถึงร่างรัฐธรรมนูญให้แก่รัฐบาล โดยเขามีบทบาทตั้งแต่ 2466 ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯ มาจนถึงรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ โดยเฉพาะในด้านสนธิสัญญา และยังร่วมร่างเค้าโครงรัฐธรรมนูญฉบับของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ด้วย ในชื่อ "Outline of Preliminary Draft" ในปี 2469 ซึ่งกำหนดให้อำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์ แต่ทว่าเกิดการปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475 ขึ้นเสียก่อน จึงไม่ได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว[2]

การจำกัดบทบาทที่ปรึกษาต่างชาติ 

ปรีดีเคยแก้ไขความเข้าใจผิดต่อบทบาทของที่ปรึกษาชาวอเมริกัน ที่ชื่อ ฟรานซิส บี. แซร์ หรือ พระยากัลยาณไมตรี ไว้ถึงคำเล่าลือที่ว่าบุตรเขยของ ประธานาธิบดี วูดโรว์ วิลสัน ท่านนี้ เป็นผู้แก้ไขสนธิสัญญาให้แก่สยาม

ความเข้าใจผิดมี 2-3 ประการ อาทิ ประการแรก วูดโรว์ วิลสัน สิ้นสุดจากตำแหน่งประธานาธิบดีตั้งแต่ปี 1921 แต่สนธิสัญญาส่วนใหญ่ที่สยามทำเกิดขึ้นหลังจากที่ “พ่อตา” ที่ปรึกษาราชการท่านนี้ออกจากตำแหน่งแล้ว อาทิ สนธิสัญญากับสหรัฐฯ ในปี 1920 สนธิสัญญาที่ทำกับญี่ปุ่นในปี 1924 สนธิสัญญากับฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์ และอังกฤษในปี 1925  

ประการที่สอง ปรีดีอธิบายว่าผู้ที่ศึกษาการเมืองสหรัฐ ย่อมรู้ว่าประธานาธิบดีที่ออกจากตำแหน่งแล้ว หรือสิ้นชีพไปแล้วจะมีอิทธิพลต่อรัฐบาลอเมริกันรุ่นต่อๆ มาได้อย่างไร 

ประการสุดท้าย การให้น้ำหนักการเป็น “บุตรเขย” เพื่อให้น้ำหนักในการเจรจาอาจจะเป็นการประเมินที่ไม่ถูกต้อง สถานะของสนธิสัญญาสยามกับสหรัฐ ในปี 2463 เป็นตัวอย่างอันดีที่ชี้ให้เห็นความจริงข้อนี้ 

อนึ่ง ที่ปรึกษาผู้นี้ยังเคยกราบทูลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯ ไว้ว่า แม้เขาจะเป็นคนอเมริกัน แต่ไม่ใช่ตัวแทนรัฐบาลอเมริกันที่ความเห็นอย่างใดของเขาต้องเป็นความเห็นของรัฐบาล ความตกลงใดๆ กับรัฐบาลต้องเป็นเรื่องของรัฐบาลทั้งสอง และเขายังกล่าวอีกว่า รัฐบาลเปอร์เซีย (ประเทศอิหร่านในสมัยนั้น) เคยเข้าใจผิดมาแล้วในการจ้างที่ปรึกษาชาวอเมริกัน โดยคิดว่าคนอเมริกันสามารถบีบบังคับรัฐบาลอเมริกันได้[3]

จนเมื่อคณะราษฎรขึ้นมาบริหารประเทศได้ตามหลัก 6 ประการ ในปี 2476 เป็นต้นมา ปรีดีได้รับการมอบหมายจากพระยาพหลฯ นายกรัฐมนตรี ให้เดินทางไปเจรจาลดดอกเบี้ยเงินกู้ที่รัฐบาลรัชกาลที่ 6 ได้ทำไว้กับอังกฤษ แนวทางการเจรจาจึงเป็นการดำเนินการจากคนใน และปรึกษากับที่ปรึกษาอื่นเป็นเรื่องๆ โดยการเจรจาครั้งนั้นเป็นการเจรจาลดดอกเบี้ย จากเดิมที่สยามต้องเสียดอกเบี้ยร้อยละ 6 ต่อปี จึงเหลือร้อยละ 4 ต่อปี และยังทาบทามรัฐบาลประเทศอื่นๆ แก้ไขสนธิสัญญาที่ไม่เสมอภาคต่างๆ เช่น แก้ไขสนธิสัญญา เริ่มจากสหรัฐในปี 2463 แม้ยังมีการกำหนดเพดานสูงสุดของภาษีศุลกากรที่สยามสามารถเรียกเก็บได้อยู่เป็นเวลา 10 ปี จนในช่วงปี 2480 สนธิสัญญาใหม่มีส่วนทำให้ไทยมีอิสระเต็มที่ทางรัษฎากร

การดำเนินนโยบายสันติภาพ ตามแบบฉบับรัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนา ยังคงสืบทอดมาสู่รัฐบาลของหลวงพิบูลสงคราม ซึ่งแม้ว่าภายใต้รัฐบาลใหม่ ปรีดี พนมยงค์จะไม่ได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ด้วยเหตุที่ว่ามีรัฐมนตรีบางคนถอนตัว ทำให้ปรีดี พนมยงค์ ต้องมาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ทว่า ที่นี่กลับเป็นโอกาสที่ปรีดีได้ใช้ความสามารถในการผลักดันหลัก 6 ประการของคณะราษฎรต่อไป 

เพราะในช่วงที่ปรีดีดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เขาได้ทยอยแก้ไขภาษีอากรให้เป็นธรรมมากขึ้น เช่น ยกเลิกภาษีรัชชูปการ ซึ่งเป็นซากตกค้างจาก “เงินส่วย” ที่ราษฎรต้องเสียให้กับเจ้าศักดินา ยกเลิกอากรค่านา ปรับปรุงการจัดเก็บภาษีอากรให้เป็นธรรมมากขึ้น มี การสถาปนาประมวลรัษฎากร รวมไปถึงการยกเลิกการถือเงินปอนด์สเตอร์ลิง ซึ่งลดค่าลงและเปลี่ยนไปซื้อทองคำแทนและเก็บไว้ในตู้นิรภัยของกระทรวงการคลัง จนกระทั่งกลายเป็นทุนสำรองของชาติจนถึงทุกวันนี้

[1] ปรีดี พนมยงค์. 2558. โมฆสงคราม : บันทึกสัจจะประวัติศาสตร์ที่ยังไม่เคยเปิดเผยของรัฐบุรุษอาวุโสปรีดี พนมยงค์. (กรรุงเทพฯ: มูลนิธิปรีดี พนมยงค์), หน้า 55 

[2] วิษณุ เครืองาม. 2523. กฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ; โรงพิมพ์แสวงสุทธิการพิมพ์, พิมพ์ครั้งที่ 2. หน้า 132-134

[3] ปรีดี พนมยงค์. 2558. โมฆสงคราม : บันทึกสัจจะประวัติศาสตร์ที่ยังไม่เคยเปิดเผยของรัฐบุรุษอาวุโสปรีดี พนมยงค์. (กรรุงเทพฯ: มูลนิธิปรีดี พนมยงค์), หน้า 56