ประชาธิปไตยของสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (?) ตอนที่ 2 : รัฐธรรมนูญของรัชกาลที่ 7

บทความนี้จะเสนอเอกสารการปกครองสำคัญสมัยรัชกาลที่ 7 ที่มีการเปรียบเทียบว่าคือ รัฐธรรมนูญของรัชกาลที่ 7 หรือรัฐธรรมนูญสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้นมีหลักการและเนื้อหาสำคัญที่ให้อำนาจการปกครองหรืออำนาจรัฏฐาธิปัตย์ (Sovereignty) ในการสถาปนารัฐธรรมนูญแก่ชนชั้นสูง ซึ่งเอกสารแสดงความคิดทางการเมืองและรัฐธรรมนูญสำคัญในสมัยรัชกาลที่ 7 มีจำนวน 4 ฉบับ ได้แก่

1. พระราชบันทึกของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเรื่อง Problem  of Siam, 23rd July, 1926[1]
2. พระราชบันทึกของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเรื่อง Democracy in Siam, 8th June, 1927[2]
3. An Outline of Preliminary, 1926
4. เค้าโครงการเปลี่ยนรูปการปกครอง เรื่อง An Outline of Changes in the form of Government, 9th March, 1927[3]

เอกสารข้างต้นได้สร้างข้อถกเถียงทางประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญของสยามไว้ว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชประสงค์จะพระราชทานรัฐธรรมนูญอยู่ก่อนแล้ว แต่จากงานศึกษาทางวิชาการของเบนจามิน เอ. บัทสัน[4] และนครินทร์ เมฆไตรรัตน์[5] ชี้ให้เห็น โดยเฉพาะในเอกสารสำคัญชิ้นที่ 4 An Outline of Changes in the form of Government, 9th March, 1927 ที่ทรงให้พระยาศรีวิสารวาจา[6] และเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens)[7] จัดทำขึ้นว่า ถึงแม้เค้าโครงการเปลี่ยนรูปการปกครองชิ้นนี้จะมีลักษณะคล้ายกับธรรมนูญการปกครอง แต่ก็เป็นธรรมนูญที่ให้อำนาจการปกครองทางสถาบันการเมืองและในระบบรัฐสภาแก่ชนชั้นสูง จึงมีคำเรียกรัฐธรรมนูญในสมัยรัชกาลที่ 7 ว่ารัฐธรรมนูญสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อันหมายถึง ไม่ใช่รัฐธรรมนูญในรูปแบบประชาธิปไตยหลังการอภิวัฒน์สยาม

“อ่าน” เอกสารการปกครองสมัยสมบูรณญาสิทธิราชย์ในสยาม : “Outline of Preliminary Draft” ค.ศ. 1926 และ  An Outline of Changes in the Form of Government” ค.ศ. 1927

 

 

 

 

1 ปี หลังจากที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาถึงพระยากัลยาณไมตรี ในเดือนกรกฎาคม 2469 ทรงมีพระราชปุจฉาว่าด้วยสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ดังทรงมีพระราชปรารภว่า

“พระเจ้าแผ่นดินของสยามสืบทอดตามการสืบเชื้อสายที่มีตัวเลือกที่เป็นไปได้ค่อนข้างจำกัดอย่างมาก ในกรณีนี้จึงไม่แน่นอนว่า เราจะมีพระเจ้าแผ่นดินที่ดีอยู่เสมอ ฉะนั้น พระราชอำนาจเด็ดขาดจึงอาจจะกลายเป็นอันตรายที่แท้จริงต่อประเทศ” โดยพระยากัลยาณไมตรีเห็นว่ายังไม่ถึงเวลาที่จะมีการปกครองในระบบรัฐสภา[8] โดยทูลเกล้าฯ ถวาย Outline of Preliminary Draft เค้าโครงของรัฐธรรมนูญที่ยังคงความเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไว้ดังต่อไปนี้

 

 

 

 

An Outline of Changes in the form of Government, 9th March, 1927

 

 

ในสมัยรัชกาลที่ 7 ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง หรือ หุ่น ฮุนตระกูล) ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศ ผู้สำเร็จเนติบัณฑิตจากประเทศอังกฤษ และนายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศ ผู้สำเร็จวิชากฎหมายจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด (Harvard) เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนรัฐนิวแฮมเชียร์ สังกัดพรรคเดโมแครต รองประธานคณะกรรมการเดินเรือแห่งสหรัฐ และเป็นผู้แทนอเมริกันในสภาการขนส่งทางทะเลของฝ่ายสัมพันธมิตรในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 1 เป็นกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ทั้งสองร่วมกันร่างรัฐธรรมนูญเสร็จในวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2474 (9 มีนาคม 2475 ตามปฏิทินสากล) โดยใช้ชื่อว่า An Outline of Changes in the Form of Government หรือ เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง

ร่างเอกสารการปกครองฉบับนี้มีลักษณะของการปกครองรัฐบาลแบบสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์คือ ให้อำนาจสูงสุดอยู่ที่ชนชั้นนำเป็นการปกครองจากบนลงล่างหรือยังให้อำนาจสถาปนาการปกครองหรืออำนาจรัฏฐาธิปัตย์ยังคงเป็นของพระมหากษัตริย์โดยสมบูรณ์ โดยพระยาศรีวิสารวาจา และนายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ได้มอบร่างดังกล่าวให้แก่อภิรัฐมนตรี ในวันที่ 12 มีนาคม 2474 (หรือ 12 มีนาคม 2475 ตามปฏิทินสากล) เพื่อประชุมพิจารณาในที่ประชุมอภิรัฐมนตรีสภาฯ แต่มีปรากฏหลักฐานชั้นต้นของการประชุมในครั้งนี้เผยแพร่ต่อสาธารณะ ในท้ายที่สุดก็ไม่ได้มีการพระราชทานรัฐธรรมนูญในพระราชพิธีฉลองพระนครครบ 150 ปี ในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2475[10]

ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2475 หรือราวหนึ่งเดือนก่อนการอภิวัฒน์สยามในบริบทการเมืองในสังคมยังมีเอกสารการปกครองที่สำคัญอีกชิ้นคือ เรื่อง นโยบายและอุปสรรคแห่งการศึกษาของอิตาลีโดยมุสโสลินี ผู้นำชาวอิตาเลียน ที่พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต เสนาบดีกระทรวงธรรมการขณะนั้น ทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ซึ่งพระองค์ทรงอภิปรายและสรุปว่า

“บางทีจะดีและจะเป็น Way out ที่ดีที่สุด แต่จะทำได้หรือ?

ถ้าทำไม่ได้ก็ควรเตรียมการที่จะเปลี่ยนเป็น Constitutional Monarchy โดยเร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้ และต้องให้การศึกษาไปในทางนั้นละกระมัง”[11]

บริบทการเมืองข้างต้นทั้งการเมืองภายในและการเมืองระหว่างประเทศ และการตื่นขึ้นทางความคิดของประชาชนรวมทั้งการตระหนักถึงการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจึงทำให้ชนชั้นนำจัดทำเอกสารการปกครองแต่ในท้ายที่สุดก็มิได้ประกาศใช้บังคับ ซึ่ง An Outline of Changes in the Form of Government หรือเค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองก็เป็นเอกสารการปกครองสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ได้รับการกล่าวถึงจากชนชั้นนำฝ่ายอนุรักษนิยม โดยมักจะนำเสนอว่าเป็นเสมือนดั่งรัฐธรรมนูญสมัยรัชกาลที่ 7 นี้มีใจความหลักคือ พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ซึ่งจะต้องรับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์และสภานิติบัญญัติ และทรงไว้ซึ่งอำนาจในการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติจำนวนกึ่งหนึ่ง ส่วนอีกกึ่งหนึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมของราษฎรและมีอภิรัฐมนตรีเป็นที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์โดยระบบสภาฯ ตามเอกสารการปกครองของรัชกาลที่ 7 มีดังนี้

(1) พระมหากษัตริย์
(2) อภิรัฐมนตรีสภา
(3) คณะรัฐมนตรี
(4) สภานิติบัญญัติ

จากเนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับพระปกเกล้าฯ ทั้ง 2 ร่างฯ พบว่ายังมิใช่รัฐธรรมนูญตามหลักประชาธิปไตยที่ให้หลักของอำนาจการปกครองในระบบรัฐสภาที่มาจากราษฎรในภายหลังจากที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวสิริราชสมบัติได้ 1 ปี พระองค์ทรงมีพระราชหัตถเลขาถึงพระยากัลยาณไมตรีไว้ว่า

“พระเจ้าแผ่นดินของสยามสืบทอดตามการสืบเชื้อสายที่มีตัวเลือกที่เป็นไปได้ค่อนข้างจำกัดอย่างมาก ในกรณีนี้จึงไม่แน่นอนว่าเราจะมีพระเจ้าแผ่นดินที่ดีอยู่เสมอ ฉะนั้นพระราชอำนาจเด็ดขาดจึงอาจจะกลายเป็นอันตรายที่แท้จริงต่อประเทศ”[13]

นอกจากทัศนะทางวิชาการข้างต้นที่มักเสนอว่ารัฐธรรมนูญสมัยพระปกเกล้าเป็นแนวทางของสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์แล้ว ในทัศนะอีกมุมหนึ่งของนายเสน่ห์ จามริก นักวิชาการรัฐศาสตร์สรุปผลจากปฏิกิริยาต่อต้านแนวพระราชดำริก้าวหน้าของรัชกาลที่ 7 ว่า

“สรุปรวมความ ก็คือ วิสัยทัศน์และพระราชดําริที่ก้าวหน้าเตรียมวางพื้นฐานรับกระแสการเปลี่ยนแปลง ต้องมีอันเป็นหมันไปด้วยพลังปฏิกิริยาต่อต้าน ซึ่งจะมีบทบาทอิทธิพลสําคัญ ทําให้สังคมการเมืองไทยจําต้องตกอยู่ในภาวะชะงักงัน และถดถอย แล้วก็พลังกระแสปฏิกิริยาต่อต้านการพัฒนาเปลี่ยนแปลงเช่นว่านี้นี่เอง ที่ก่อให้เกิดบรรยากาศและวัฒนธรรมทางการเมืองในแบบแผนที่ยึดถืออารมณ์ความ ริษยาเกลียดชังและมุ่งร้ายหมายขวัญเอาตัวบุคคลที่มีความคิดก้าวหน้าเป็นที่ตั้งสืบ ต่อมาจนถึงทุกวันนี้ ดังที่ ดร. เกษียร เตชะพีระ แห่งคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เคยตั้งข้อสังเกตไว้น่าสนใจว่า “สังคมไทย...เป็นที่ๆ ไม่ปลอดภัย ไม่ปลอดภัย สําหรับอุดมคติและการเปลี่ยนแปลง””[14]

การเทศบาลของสมัยคณะราษฎร

การเทศบาลในสมัยรัชกาลที่ 7 ในประวัติศาสตร์กระแสหลักหรือในงานวิชาการของเชิงอนุรักษนิยมชิ้นหนึ่งชี้ไปในทิศทางว่า ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ไม่ได้ประกาศใช้บังคับเป็นเพราะแกนนำคณะราษฎรสายพลเรือนคือ นายปรีดี พนมยงค์ และเสนอราวกับว่าร่างพระราชบัญญัติเทศบาลฯ มีความสำคัญในระดับเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ ขณะที่นายปรีดีชี้แจงกลับมาประการนี้ว่า

 

“ผมในฐานะผู้ช่วยเลขานุการกรมร่างกฎหมาย รู้ว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ จะประกาศใช้ พ.ร.บ.เทศบาลแล้ว ผมเร่งให้คณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองเสียก่อน หรือผมรู้เรื่องนั้น แล้วปิดบังสมาชิกคนอื่นฯ ของคณะราษฎร...ร่าง พ.ร.บ. เทศบาลฉบับนั้นมิใช่ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน หากเป็นเพียงกฎหมายปกครองท้องถิ่น…

ผมจึงไม่มีเหตุใดที่จะปิดบังเพื่อให้คณะราษฎรถึงพระราชดําริที่ให้มี พ.ร.บ. เทศบาลฉบับนี้ซึ่งมิใช่ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน”[15]

 

 

 

และการเสนอว่าเอกสารการปกครองต่างๆ ในสมัยรัชกาลที่ 7 คือรัฐธรรมนูญหากเมื่อพิจารณาหลักการในรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับในทัศนะของชนชั้นนำข้างต้นแล้วจะพบว่ายังไม่มีเป้าหมายในแนวทางประชาธิปไตยเช่นเดียวกันกับการเทศบาลในสมัยดังกล่าวซึ่งแตกต่างจากหลักการและแนวคิดการเทศบาลของคณะราษฎรและหลวงประดิษฐ์มนูธรรมหรือนายปรีดี พนมยงค์ ดังนี้

 

หลักการและแนวคิดในการร่างพระราชบัญญัติเทศบาลในรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 29/2476 (สามัญ) สมัยที่ 2
วันพุธที่ 21 มีนาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม

การร่างพระราชบัญญัติเทศบาลเริ่มต้นจากการแถลงของนายปรีดี พนมยงค์ ที่แสดงให้เห็นหลักการเบื้องต้นของการเทศบาลไว้ว่า

หลวงประดิษฐมนูธรรม: กล่าวว่า ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลที่รัฐบาลได้เสนอมานี้ รัฐบาลได้มอบให้คณะกรรมาธิการพิจารณา และยกร่างพระราชบัญญัตินี้ คณะกรรมาธิการนี้พิจารณาเรื่องนี้เห็นว่ามีข้อที่ควรคำนึงอยู่หลายอย่าง ด้วยเหตุว่าการเทศบาลนั้น เราจำเป็นที่จะต้องกระทำกิจการหลายอย่าง ไม่ใช่แต่การสุขาภิบาลอย่างในครั้งก่อน ซึ่งทำกันแต่อย่างเดียวเท่านั้น กล่าวคือ เราจะต้องพิจารณาตลอดจนกระทั่งในเรื่องภาษีอากรที่จะแบ่งสันปันส่วน ในระหว่างรัฐบาลกับเทศบาลอย่างหนึ่ง เราจะต้องพิจารณาถึงในเรื่องกิจการที่เทศบาลจะตองกระทำเช่นเดียวกัน กับในเรื่องสาธารณสุขก็ดี ในเรื่องรักษาความสงบเรียบร้อยในพระราชอาณาจักรก็ดี และในกรณีย์อื่นๆ ดังที่ได้เห็นแล้วในร่างพระราชบัญบัติฉะบับนี้ แต่การที่เราจะทำพระราชบัญญัติให้ครบถ้วนเช่นนั้น ก็จะต้องเสียเวลาอีกนาน เหตุฉะนั้นกรรมาธิการของรัฐบาลจึงได้หยิบเอารูปการของเทศบาลนั้นขึ้น ร่างเป็นพระราชบัญญัติและเสนอรัฐบาลเสียชั้นหนึ่งก่อน ขอให้เทศบาลได้มีโอกาสที่จะเริ่มจัดตั้งหรือจัดทำขึ้นได้ ในปีหน้า คือใน พ.ศ. ๒๔๗๗ และในต้นปี ๒๔๗๗ นี้ ก็คงจะได้เริ่มการได้บ้าง แต่ว่าการที่จะกระทำกิจการให้ได้ครบถ้วนบริบูรณ์ เราก็จำเป็นที่จะต้องออกกฎหมายอีกหลายฉะบับ กฎหมายที่จะออกต่อไปในชั้นต้นนี้ แต่ภายหลังพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล ก็คือ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยภาษีอากร ซึ่งเป็นกฎหมายที่จะแบ่งภาษีอากรในระหว่างเทศบาลกับรัฐบาลนั้นอย่างหนึ่ง และเราจะต้องมีร่างพระราชบัญญัติอื่นๆ อีกที่บัญญัติถึงว่าทรัพย์สินชนิดใดบ้าง ที่เราจะให้เป็นทรัพย์สินของเทศบาล ดั่งเช่นกับที่ๆ เป็นที่หลวงอยู่ในปัจจุบันนี้ และได้กระจัดกระจายอยู่ในจังหวัดต่างๆ นี้ เราก็อาจพิจารณาได้เหมื่อนกันว่าที่เหล่านั้น แทนที่จะให้เป็นที่อยู่ในกรรมสิทธิของรัฐบาล เราอาจมอบที่นั้นให้เป็นกรรมสิทธิแก่เทศบาลเสียทีเดียว ในการนี้เราจำเป็นต้องทำเป็นร่างพระราชบัญญัติอีกอันหนึ่ง และจำเป็นจะต้องพิจารณาให้ละเอียดต่อไปอีกว่า ที่ชะนิดใดบ้างเราจะยกให้เป็นที่ของเทศบาลและนอกจากนั้น เรายังจำเป็นที่จะต้องออกพระราชบัญญัติที่ว่าด้วยการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในพระราชอาณาจักร ซึ่งในเวลานี้การปกครองหัวเมือง ที่เกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในพระราชอาณาจักร เราก็อาศัยพระราชบัญญัติ ว่าด้วยลักษณการปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ แต่การที่เราได้มีระเบียบการปกครองใหม่ และทำรูปเป็นไปในทำนองที่ว่าด้วยการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในพระราชอาณาจักร และนอกจากนั้นเรายังต้องออกพระราชบัญญัติซึ่งว่าด้วยการสาธารณสุข ซึ่งไม่ใช่หมายความแค่จะรักษาทางเดียวเท่านั้น กล่าวคือ จะต้องรักษาและป้องกันไม่ให้เกิดโรคภัยไข้เจ็บอย่างใดขึ้นอีกด้วย นอกจากนั้น เรายังมีวิธีการต่างๆ ดังเช่นวิธีการออมสินวิธีการของโรงจำนำ และวิธีการของเทศบาล เราจำเป็นต้องจัดให้มีระเบียบด้วยเหมือนกัน และอีกอย่างหนึ่ง พระราชบัญญัติที่จะควบคุมอาคาร หรือสิ่งปลูกสร้างต่างๆ นอกจากนี้สิ่งที่จะต้องทำอีกเช่น กฎกระทรวง ที่เราจะต้องออกตามพระราชบัญญัตินี้ วิธีการต่างๆ ที่เกี่ยวแก่เทศบาล หรือวิธีการที่เกี่ยวแก่พระราชบัญญัติที่จะออกในภายหน้า ตามที่ได้แถลงไปแล้วนั้น เป็นแต่ข้อความสังเขปเท่านั้นและการที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติเทศบาลขึ้นมา ก็เพื่อปรารถนาที่จะให้ท่านสมาชิกทั้งหลาย ลงมติรับหลักการของร่างพระราชบัญญัติฉะบับนี้เท่านั้น และราชการที่เราจะดำเนินต่อไปนี้ว่า เราจะวางรูปตามนี้ คือดำเนินตามคล้ายๆ กับรัฐธรรมนูญพระราชอาณาจักรสยามเหมือนกัน กล่าวคือ จะเห็นได้จากเทศบาลตำบล คณะมนตรีตำบล และสภาตำบล เพื่อให้ราษฎรได้รู้จักวิถีทางเห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร์สยามไปในตัว คือราษฎรจะได้ฝึกการปกครองในตำบลย่อมๆ ของตน และเพื่อประโยชน์แก่การที่จะเข้ามาเป็นผู้แทนราษฎรในสภาฯ นี้ต่อไป และถ้าหากว่าท่านได้รับหลักการของพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลแล้ว สภาฯ ก็จะได้ให้กรรมาธิการประจำหรือกรรมาธิการวิสามัญ สุดแท้แต่เห็นเป็นการสมควรในการที่จะไปพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินี้อีกชั้นหนึ่ง”

ในการเสนอร่างกฎหมายหรือการจัดการปกครองต่างๆ สมัยคณะราษฎรนั้นต้องผ่านสภาผู้แทนราษฎรจึงมีการถกถาม ถกเถียงกันอย่างเข้มข้นอันเป็นรูปแบบของรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตยดังเช่นการเสนอความคิดของขุนวรสิษฐดรุณเวทย์ว่า

“ขุนวรสิษฐดรุณเวทย์: ผู้แทนราษฎรจังหวัดหนองคาย กล่าวว่า ข้าพเจ้าได้อ่านร่างพระราชบัญญัติเทศบาลตลอดแล้ว การจัดการปกครองบ้านเมืองของเราเท่าที่เป็นมาแล้ว รัฐบาลนี้คือว่า จะเรียกว่ารัฐบาลกลางก็ได้ จัดแต่ฝ่ายเดียว ที่นี้กิจการทั้งหลายและทั่วทั้งประเทศย่อมมีมากด้วยกัน คือว่าเพียงแต่ท้องที่ก็ย่อมมีมาก และเหตุการณ์ต่างๆ หรือความเป็นอยู่ของท้องถิ่นต่างๆ ก็หาเหมือนกันไม่ เพราะฉะนั้นการที่เราจัดการปกครองอย่างที่เป็นมาแล้ว ความเจริญรุ่งเรื่องของตำบลต่างๆ หรือของท้องถิ่นต่างๆ จึงดำเนินไม่เหมือนกัน ยกตัวอย่างเช่นมณฑลอุดร จังหวัดต่างๆ เรียกว่ามณฑลอุดรแต่เดิมมานั้น รัฐบาลได้เก็บเงินรัชชูปการ ซึ่งเมื่อก่อนนี้เรียกว่าเสียส่วยเป็นจำนวนหลายๆ ล้านบาท แต่ว่าในมณฑลอุดรนั้น รัฐบาลไม่ได้สงเคราะห์ให้แก่พลเมืองอย่างจริงจัง ถ้าหากว่าข้าพเจ้าจะถามว่ารัฐบาลได้ทำถนนหนทางให้เดินสะดวกได้หรือเปล่า ก็จะตอบว่าเปล่า และถ้าจะถามว่าได้ทำการประปาบ้างหรือไม่ เพื่อให้ราษฎรได้รับประทานน้ำจืด ก็คงตอบว่าเปล่า ถ้าจะถามอีกว่ารัฐบาลได้ตั้งโรงพยาบาลเพื่อรักษาไข้เจ็บบ้างหรือไม่ ก็คงตอบว่าเปล่า การที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะเหตุว่า รัฐบาลกลางได้จัดการเสียคนเดียว ไม่มีโอกาสที่จะจัดการได้ทั่วถึงกัน เพราะฉะนั้นเมื่อเราได้จัดตั้งพระราชบัญญัติเทศบาลขึ้นแล้ว รูปเกณฑ์ในพระราชบัญญัติเทศบาลนี้ ก็เหมือนหนึ่งเราแบ่งรัฐบาลกลางนี้ออกเป็นส่วนย่อยๆ คือ ส่วนของจังหวัด ส่วนของอำเภอ และก็ส่วนตำบล ในทำนองเดียวกัน เพราะฉะนั้นเมื่อส่วนย่อยๆ ได้ช่วยกันทำทุกมุม ทุกแง่ ทุกแห่ง ทุกหน ก็ต้องแน่ใจว่ากิจการของเราหรือบ้านเมืองเรา คงจะเจริญเร็วขึ้นยิ่งกว่าเก่าเป็นแน่ข้อหนึ่งอีกประการหนึ่ง ในการที่จะโต้เถียงเรื่องความเจริญหรือว่าในความเป็นไปของท้องถิ่น ก็คงจะต้องให้เป็นไปเอง เพราะเหตุว่าเมื่อตำบลใดที่สามารถจัดการได้เพียงใดนั้น ความเจริญก็ย่อมก้าวไปได้เพียงนั้น โดยเหตุฉะนี้ข้าพเจ้าจึงเห็นว่า เป็นการสมควรอย่างยิ่งที่จะรับร่างพระราชบัญญัตินี้ไว้ แต่ว่ายังมีข้อที่ปริวิตกอยู่อย่างหนึ่ง คือว่า ตัวมนตรีต่างๆ ที่จะทำงานนั้น ดูเหมือนจะต้องประกอบด้วยความรู้ความคิดดีๆ จึงจะได้ประโยชน์ เพราะฉะนั้น ในเรื่องชะนิดนี้จึงอยากจะทราบว่า เรามีทางอย่างไรอยู่แล้วหรือ

หลวงประดิษฐมนูธรรม: กล่าวตอบว่า ในเรื่องนี้กรรมาธิการที่รัฐบาลได้ตั้งขึ้นได้พิจารณาเหมือนกัน ถึงบุคคลที่จะให้ไปจัดการเทศบาลในบางแห่งตามหัวเมือง และได้คิดไว้ว่า ถ้าหากว่าเราได้มีวิธีอบรมกล่าวคือเราได้เปิดโอกาสให้ผู้ที่สนใจที่จะสมัครไปในทางนี้ ให้เขามาอบรมอย่างหนึ่ง หรือเราพร้อมที่จะสะสมเอกสารให้ผู้ที่สนใจในทางนี้ได้ ฝึกฝนและอบรมตนเองได้อย่างหนึ่ง ก็จะเป็นการที่จะทำให้พระราชบัญญัติเทศบาลนี้ ได้สำเร็จไปสมกับท่านสมาชิกได้แถลงมาแล้ว คือเราอยากจะให้มีการจัดการอบรมขึ้น”

ส่วนในด้านงบประมาณของการจัดทำเทศบาลและการกระจายงบประมาณสู่ท้องถิ่นนั้นนายปรีดีแถลงไว้ดังนี้

“หลวงประดิษฐมนูธรรม: กล่าวว่า คือถ้าหากว่าสภาฯ นี้ได้รับหลักการแล้วและกรรมาธิการได้ตรวจร่างพระราชบัญญัติฉะบับนี้เสนอสภาฯ ทันในสมัยประชุมนี้แล้ว และสภาฯ ได้ลงมติใช้ในสมัยประชุมนี้แล้ว ก็เชื่อว่าใน พ.ศ. ๒๔๗๗ เราจะเริ่มการได้ ข้อที่เราจะต้องพิจารณาต่อไปอีกคือว่า ในเรื่องคลังเงินของเทศบาลเราจะได้คลังเงินนี้มาจากไหน ในข้อนี้ทางคณะกรรมาธิการที่ได้พิจารณางบประมาณอยู่ ได้เคยคำนึงถึงเรื่องนี้เหมือนกัน และข้าพเจ้าเองได้เคยแถลงกับท่านครั้งหนึ่งแล้ว ในเรื่องเงินที่ใช้จ่ายในตอนต้นนี้ กรรมาธิการได้เคยเชิญท่านรัฐมนตรีว่าการคลังพร้อมทั้งที่ปรึกษาและหัวหน้ากรมในกระทรวงการคลังมาเพื่อพิจารณาถึงหลักการอันนี้และเห็นกันว่าในต้นปีนี้ เราจะออกพระราชบัญญัติยังไม่ทนเราจะออกพระราชบัญญัติว่าด้วยภาษีอากรยังไม่ทัน เราจะได้แบ่งงบประมาณส่วนที่จะต้องใช้จ่ายในจังหวัดนั้นเป็นส่วนหนึ่ง เมื่อได้ประกาศใช้เทศบาลในท้องที่ใดแล้ว ในท้องที่นั้นซึ่งจะต้องใช้จ่ายเงิน ซึ่งเวลานี้ก็ใช้จ่ายอยู่ในงบประมาณแผ่นดินเท่านั้น เงินจำนวนนี้ก็จะได้คัดไปตั้งให้เป็นงบประมาณของจังหวัดนั้น และอีกอย่างหนึ่งเมื่อกี้นี้เอง คือในการที่พิจารณางบประมาณ ก็ได้ถามความเห็นของผู้แทนรัฐบาลผู้หนึ่ง คืออธิบดีกรมบัญชีกลางว่า ถ้าหากว่าเราจะใช้พระราชบัญญัติเทศบาลในปี พ.ศ. ๒๔๗๗ แล้ว เราจำเป็นจะต้องขอจ่ายเงินมาลงทุนในเทศบาลนี้อีก ท่านรับว่าท่านอาจจะพิจารณาหาทางให้ได้เงินก้อนหนึ่ง ที่เรียกว่าเงินส่งเสริมการเทศบาล และนอกจากนั้น เรายังมีทางที่จะตกลงกับรัฐบาลได้อีก เมื่อเราได้ใช้พระราชบัญญัติเทศบาลในกรุงเทพฯ แล้ว เราก็อาจจะออกใบกู้ และใบกู้นั้นรัฐบาลก็อาจจะพิจารณารับซื้อใบกู้นั้นได้ โดยที่เราจะต้องจัดการทำแปลนให้ดี หรือชี้แจงผลได้ผลเสียให้ดีในการนี้ ก็เชื่อว่าคงจะสมความปราถนาของท่านสมาชิกที่ได้แถลงไว้เมื่อวันก่อนๆ ก็คงจะทำได้ การออกใบกู้เราได้วางแบบแผนไว้ให้ดีๆ แล้วเพราะฉะนั้นเชื่อว่าใน พ.ศ. ๒๔๗๗ นี้ เราคงจะได้เห็นอะไรบางอย่างไม่มากก็น้อยเป็นแน่”

จากคำถามสำคัญคือ การยกท้องถิ่นนั้นเป็นรูปแบบเทศบาลมีหลักอย่างไรมีการถกถามกันว่า

“นายไสว อินทรประชา: ผู้แทนราษฎรจังหวัดสวรรคโลก กล่าวว่าตามความในพระราชบัญญัตินี้เห็นได้ว่า การที่จะยกท้องถิ่น ให้มีฐานะเป็นเทศบาลนั้น ต้องออกพระราชกฤษฎีกา ข้าพเจ้ามีความสงสัยอยากจะเรียนถามกรรมาธิการว่า การที่ท้องถิ่นใดจะใช้แบบเทศบาลได้นั้น จะต้องมีสภาพและฐานะอย่างไร

หลวงประดิษฐมนูธรรม: กล่าวว่า ในเรื่องนี้ก็ต้องเข้าเกณฑ์หลายอย่าง ความจริงทางรัฐบาลที่ได้มอบให้กรรมาธิการมาพิจารณา รัฐบาลมีความประสงค์อย่างเต็มที่ อยากจะให้มีเทศบาลมิใช่อยากจะหน่วงเหนี่ยวให้ชักช้าไว้ก็หามิได้ แต่ว่าจะต้องพิจารณาหลายอย่าง คือพิจารณาถึงท้องที่นั้นว่า มีคนที่จะอบรมและเพื่อที่จะจัดการเทศบาลนั้นได้พอเพียงดีแล้วหรือยัง และการเงินที่เราคิดว่าใช้จ่ายบำรุงเทศบาลนั้นได้พอสมควรแล้วหรือยัง เหล่านี้เป็นต้น เป็นข้อที่จะควรคำนึง แต่ถึงอย่างไรก็ตาม ความประสงค์ที่อยากจะให้มีเทศบาลทั่วด้วยกันนั้น เป็นจุดประสงค์อันยิ่งใหญ่ การที่จะเป็นไปไม่ได้ก็ด้วยอุปสรรคอย่างอื่น หาใช่อุปสรรคที่เกี่ยวกับเจตนาของรัฐบาลนั้นเลย”

และนายปรีดีได้กล่าวถึงหลักการเรื่องเทศบาลสยามว่า

“หลวงประดิษฐมนูธรรม: กล่าวว่า ในเรื่องนี้ข้าพเจ้าอาศัยหลักการหลายอย่าง เราได้เทียบอย่างในประเทศออสเตรเลีย หรือในสหปาลีรัฐอเมริกาเป็นต้น เรื่องกำหนดพลเมืองและกำหนดความแน่นอนไว้อย่างหนึ่ง เราได้พิจารณาหลายอย่าง ถ้าหากว่าจะถือเกณฑ์อย่างเขาแล้ว ก็ไม่ได้ เราได้ขยับขยายหลักการหลายอย่างเท่าที่ตัวเลขปรากฏว่า ในกองควบคุมเทศบาลเวลานี้ เช่นเชียงใหม่ก็อาจจะเป็นนครบาลได้ หรือภูเก็ต อีกแห่งหนึ่ง ก็สามารถจะเป็นนครบาลได้ ต้องอาศัยหลักการเช่นนั้นๆ ไม่ อยากจะให้มีนครบาลแต่ในกรุงเทพฯ แห่งเดียวเท่านั้น”

ในที่สุดได้มีการขอให้ลงมติรับหลักการแห่งพระราชบัญญัติเทศบาลโดยมีสมาชิกยกมือรับรองพร้อมเพรียงกันและส่งไปให้กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาโดยมีการตั้งขึ้นและมีรายชื่อดังนี้

 

แจ้งความสภาผู้แทนราษฎร
เรื่องตั้งกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ
จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๖

ด้วยที่ประชุมแห่งสภาผู้แทนราษฎรได้ประชุมปรึกษาในคราวประชุมดำสามัญสมัยที่ ๒ ครั้งที่ ๒๙/๒๔๗๖ วันพุธที่ ๒๑ มีนาคม ศกนี้ ลงมติตั้งผู้มีนามต่อไม่นี้เป็นกรรมาธิการวิสามัญตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๖ คือ

๑. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม
๒. หม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ
๓. หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ
๔. พระสารสาสน์พลขันธ์
๕. พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภา และ มองซิเออร์ กียอง เป็นที่ปรึกษา

แจ้งความมา ณ วันที่ ๒๓ มีนาคม พุทธศักราช ๒๔๗๖
พระยาศรยุทธเสนี
ประธานสภาผู้แทนราษฎร

 

 

สรุป บทความนี้ชี้ให้เห็นวาทกรรมประชาธิปไตย (?) สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ผ่านรัฐธรรมนูญ (?) ของรัชกาลที่ 7 และเปรียบเทียบให้เห็นในมุมของการสร้างประชาธิปไตยของคณะราษฎรผ่านการร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2476 ซึ่งทางหนึ่งได้มีการเสนอบิดเบือนในด้านรูปแบบว่าการเทศบาลในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์คือจุดตั้งต้นของการนำไปสู่ประชาธิปไตยแต่มีการอภิวัฒน์สยามเสียก่อนหรือเป็นวาทกรรมชิงสุกก่อนห่าม แต่เมื่อศึกษาทั้งเรื่องเอกสารการปกครองทั้งสองฉบับในสมัยรัชกาลที่ 7 และการเทศบาลในสมัยคณะราษฎรแล้วจะเห็นได้ว่าเอกสารการปกครองดังกล่าวมิใช่รัฐธรรมนูญที่มีหลักการแบบประชาธิปไตยเฉกเช่นเดียวกันการเทศบาลในสมัยคณะราษฎรก็มีความแตกต่างอย่างชัดเจนโดยเฉพาะในแนวคิดตั้งต้นที่มาจากการกระจายอำนาจและงบประมาณสู่ประชาชนและท้องถิ่น

ขณะที่รัฐธรรมนูญของรัชกาลที่ 7 ทั้งสองฉบับก็ปรากฏในหลักฐานชั้นต้นชัดเจนว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีหลักการปกครองตามสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์คือ สถาบันกษัตริย์มีอำนาจสูงสุดในการปกครอง และยังถูกใช้เป็นประจักษ์พยานเพื่อสนับสนุนวาทกรรมกษัตริย์นักประชาธิปไตย เช่น ในแบบเรียนวิชาสังคมศาสตร์ ศาสนา และวัฒนธรรมชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 3 (หลักสูตรปี พ.ศ. 2551) โดยกระทรวงศึกษาธิการ มีการกล่าวถึงกำเนิดของประชาธิปไตยว่า

“ในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา ซึ่งรับแบบอย่างมาจากประเทศอังกฤษโดยมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

และวาทกรรมดังกล่าวเปลี่ยนรูปแปรร่างเป็นเครื่องมือเพื่อใช้ลดทอนบทบาทของคณะราษฎรจนถึงและกลายเป็นวาทกรรมชิงสุกก่อนห่ามที่ถูกผลิตซ้ำและส่งต่อมาจนถึงปัจจุบัน[16]

 

ภาพประกอบ:  สถาบันปรีดี พนมยงค์ และหอจดหมายเหตุแห่งชาติ ท่าวาสุกรี

ภาคผนวก:

 

บทความที่เกี่ยวข้อง :

• ประชาธิปไตยสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (?) ตอนที่ 1 : ดุสิตธานี การเทศบาล และเมือง
   

บรรณานุกรม :

เอกสารชั้นต้น:

• รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 29/2476 (สามัญ) สมัยที่ 2 วันพุธที่ 21 มีนาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม.

หนังสือ บทความ และเอกสารอิเล็กทรอนิกส์:

• Francis Bowes Sayre, Sr." Draft Constitution of King Prajadhipok (1926). https://en.wikisource.org/wiki/Draft_Constitution_of_King_Prajadhipok_(1926)/Part_3
• กษิดิศ อนันทนาธร. (1 ธันวาคม 2563). ร่างรัฐธรรมนูญของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก่อน 2475. https://pridi.or.th/th/content/2020/12/518
• โคราชในอดีต. (30 มกราคม 2560). ศาลาเทศบาล ตำบลโนนสูง จังหวัดนครราชสีมา ในสมัยรัชกาลที่ 7. https://web.facebook.com/korat.in.the.past/photos/a.954420064626759/1257236547678441/?type=3&_rdc=1&_rdr
• ชัยอนันต์ สมุทวณิช. เอกสารการเมืองการปกครองไทย พ.ศ. 2417-2477. กรุงเทพฯ: สถาบันสยามศึกษา, 2532.
• ฉัตรทิพย์ นาถสุภา. ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์ พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2542.
• ธนพงษ์ โสดานา. “ร่างรัฐธรรมนูญของนาย เรมอนด์ บี สตีเวนส์ และพระยาศรีวิสารวาจา พ.ศ. 2474, An outline of changes in the form of government”. Academia.edu
• ประสิทธิ์ โกมลมาย์. “โครงการจัดตั้งเทศบาลและสุขาภิบาล”, เทศาภิบาล 50 : 24 สิงหาคม 2498.
• ปรีดี พนมยงค์. (21 ตุลาคม 2563). วิธีร่างรัฐธรรมนูญแบบปรีดี พนมยงค์. https://pridi.or.th/th/content/2020/10/465
• พฤทธิสาณ ชุมพล, ม.ร.ว., พระราชบันทึก “Democracy in Siam”. wiki.kpi.ac.th/index.php?title=พระราชบันทึก_“Democracy_in_Siam”
• รวินทร์ คำโพธิ์ทอง. (4 สิงหาคม 2566). ปรีดี พนมยงค์ และ คณะราษฎร : ผู้วางรากฐานการกระจายอำนาจในท้องถิ่นสยาม พ.ศ. 2475-2477. https://pridi.or.th/th/content/2023/08/1629
• วัลยา. (27 มิถุนายน 2565). ปฐมรัฐธรรมนูญ 27 มิถุนายน 2475 : การถวายธรรมนูญฯ ของคณะราษฎรต่อพระปกเกล้าฯ. https://pridi.or.th/th/content/2022/06/1151
• วัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล., แนวพระราชดำริทางการเมืองของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวการวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์. กรุงเทพฯ: พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว สถาบันพระปกเกล้า, 2548. 
• วาณี พนมยงค์-สายประดิษฐ์, วิษณุ วรัญญู บรรณาธิการ. แนวความคิดประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์. กรุงเทพฯ: เรือนแก้วการพิมพ์, 2535.
• วิษณุ เครืองาม. กฎหมายรัฐธรรมนูญ พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: แสวงสุทธิการพิมพ์, 2523.
• พฤทธิสาณ ชุมพล, ม.ร.ว.. สู่การปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล,  wiki.kpi.ac.th/index.php?title=สู่การปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล
• ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์. (23 กรกฎาคม 2564). เทศบาลกับแนวความคิดเมืองของราษฎร หลังปฏิวัติสยาม 2475. https://pridi.or.th/th/content/2021/07/771
• สถาบันดำรงราชานุภาพ. เอกสารประวัติศาสตร์ : การบริหารการปกครองกระทรวงมหาดไทย. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์ พิมพ์ดี, 2540.
• สถาบันปรีดี พนมยงค์. (16 มิถุนายน 2565). ทัศนะ “ชิงสุกก่อนห่าม” : วาทกรรมโต้กลับการอภิวัฒน์เพื่อราษฎร. https://pridi.or.th/th/content/2022/06/1138
• สถาบันปรีดี พนมยงค์. (27 มีนาคม 2567). ประชาธิปไตยสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (?) ตอนที่ 1 : ดุสิตธานี การเทศบาล และเมือง. https://pridi.or.th/th/content/2024/03/1901

สื่ออิเล็กทรอนิกส์:

• PRIDI Institute. หลักการร่างรัฐธรรมนูญ โดย ปรีดี พนมยงค์. https://www.youtube.com/watch?v=oMQI958WzSg

 

---