คำอธิบายกฎหมายปกครอง ของปรีดี พนมยงค์ และ พระสารสาสน์ประพันธ์ : เมล็ดพันธุ์แรกของการปลูกเพาะ “กฎหมายปกครอง” และ “กระบวนยุติธรรมทางปกครอง” ในประเทศไทย

“....ในบรรดาหลักกฎหมายทั่วไป ซึ่งแฝงอยู่ในวิชชาต่างๆ ยังมีหลักกฎหมายทั่วไปประเภทหนึ่ง ซึ่งจะต้องทราบเสียในเบื้องต้น เพราะจำเป็นที่สุดในการศึกษากฎหมายปกครอง คือ หลักการที่ว่าด้วยสิทธิมนุษยชน

มนุษย์ซึ่งเกิดมาย่อมมีสิทธิและหน้าที่ ในอันที่จะดำรงชีวิตและรวบรวมกันอยู่ได้เป็นหมู่คณะ สิทธิและหน้าที่เหล่านี้ ย่อมเกิดขึ้นจากสภาพตามธรรมดาแห่งการเป็นมนุษย์นั้นเอง...”

หลวงประดิษฐ์มนูธรรมและพระสารสาสน์ประพันธ์

 

ความพยายามในการบรรยาย “กฎหมายปกครอง” ในปี 2474 ของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม และร่วมกันเขียนตำรากฎหมายวิชาที่ว่านั้นร่วมกับพระสารสาสน์ประพันธ์ ในยุคสมัยซึ่งการเรียนการสอนกฎหมายของประเทศไทย ได้รับอิทธิพลจากระบบกฎหมายอังกฤษที่ไม่มีการแบ่งแยกกฎหมายมหาชนและกฎหมายปกครองออกมาอย่างชัดเจนจากกฎหมายแพ่งที่พูดถึงสิทธิและหน้าที่ระหว่างกันของเอกชน และกฎหมายอาญาที่เป็นเหมือนกฎหมายที่มีสภาพบังคับจากทางการบ้านเมือง ว่าถ้ามีการละเมิดกฎหมายแล้วก็ต้องถือเป็นความผิดและระวางโทษ กับกฎหมายวิธีพิจารณาความที่ว่าด้วยกระบวนการพิจารณาคดีในศาลแล้ว การอธิบายหลักกฎหมายที่อาจเรียกได้ว่าอยู่อีกสกุลหนึ่งนั้นจะมีจุดยากหรือจะต้องออกแบบเนื้อหาอย่างไร

เราอาจยากที่จะจินตนาการได้ว่า ในยุคสมัยของเราที่บริบททางสังคมและกระบวนยุติธรรมไทยแตกต่างจากในสมัยนั้นโดยสิ้นเชิง ซึ่งทุกวันนี้เรามีการเรียนการสอนกฎหมายมหาชน มีองค์กรตุลาการที่พิจารณาคดีในกฎหมายมหาชนทั้งศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองซึ่งก่อตั้งมาแล้วกว่า 20 ปี มีการเรียนการสอนวิชากฎหมายปกครองอย่างแพร่หลายเป็นวิชาบังคับในระดับปริญญาตรีนิติศาสตร์ของทุกมหาวิทยาลัย รวมถึงมีประกาศนียบัตรบัณฑิตทางกฎหมายปกครอง ที่มีศักดิ์และสิทธิเทียบเท่า “เนติบัณฑิตไทย” แล้ว

“คำอธิบายกฎหมายปกครอง โดย หลวงประดิษฐ์มนูธรรมและพระสารสาสน์ประพันธ์” ตีพิมพ์ขึ้นในปี 2475 ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองได้ไม่นานและยังอยู่ในช่วงแห่งการบังคับใช้ของรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่เรียกชื่อว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” จึงเป็นเหมือนการแนะนำกฎหมายสาขาใหม่ต่อนักศึกษากฎหมายภายใต้บริบทเช่นนั้น

ดังนั้นเมื่อพิจารณาด้วยมุมมองหรือแว่นตาของนักกฎหมายในปัจจุบันนี้ นี่จึงเป็น “ตำรากฎหมายปกครอง” ที่รวมเอาการอธิบายพื้นฐานของ “หลักกฎหมายมหาชน” และ “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” เข้าไว้ด้วยกัน ซึ่งท่านผู้เขียน (อาจารย์ปรีดี พนมยงค์) ได้อธิบายเรื่องนี้ไว้ในส่วน “ข้อความเบื้องต้น” ที่ประกอบไปด้วยหลักการเรื่องอำนาจสูงสุดในประเทศ หลักการแบ่งแยกอำนาจ ความคิดเกี่ยวกับกฎหมายปกครอง (ท่านผู้เขียนใช้คำว่า “ลัทธิกฎหมายปกครอง”) ของฝรั่งเศส เยอรมัน แองโกลแซกซอน และญี่ปุ่น หลักสิทธิมนุษยชน สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน ก่อนจะนำไปสู่ภาค 1 ที่ว่าด้วยระเบียบการปกครอง ซึ่งประกอบไปด้วยหลักการเกี่ยวกับรัฐและรูปแบบของรัฐ (ที่ในปัจจุบันจะนิยมอธิบายไว้ในวิชาหรือตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญมากกว่า) ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและการปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายที่เกี่ยวกับข้าราชการ และในภาค 2 การงานในทางปกครอง

ซึ่งภาค 1 ในส่วนครึ่งหลัง และทั้งหมดของภาค 2 นี้เอง ที่ถือเป็นหลักทั่วไปแห่งกฎหมายปกครองตามความเข้าใจและการแบ่งแยกเพื่อศึกษาในปัจจุบัน

โดยท่านผู้เขียนก็ได้อธิบายไว้ในช่วงแรกของหนังสือ ในหน้า 5 ว่าที่แท้แล้วขอบเขตของกฎหมายปกครองคืออะไร แตกต่างจากกฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดินซึ่งโดยสาระแล้วถือเป็น “รัฐธรรมนูญ” อย่างไรไว้ดังนี้

 

“...อนึ่งมีข้อจะต้องสังเกตว่า กฎหมายปกครองนี้ต่างกับกฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน กล่าวคือ กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในแผ่นดินทั้งหลายและวิธีดำเนินการทั่วไปแห่งอำนาจเหล่านี้ หรือจะกล่าวอีกอย่างหนึ่งว่า กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน วางหลักทั่วไปแห่งอำนาจสูงสุดในประเทศ และกฎหมายปกครองจำแนกระเบียบและวิธีการแห่งอำนาจบริหารหรืออำนาจธุรการให้พิศดารออกไป และว่าด้วยการใช้อำนาจนี้ แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายทั้งสองนี้ก็เป็นสาขาอันแยกมาจากกฎหมายมหาชนด้วยกัน เหตุฉะนั้นในบางเรื่องจึ่งแยกออกจากกันให้เด็ดขาดไม่ได้...”  

 

คำอธิบายเบื้องต้นที่แบ่งแยกกฎหมายปกครองที่เป็นกฎหมายว่าด้วยการใช้อำนาจรัฐของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครอง ออกจากกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นบทบัญญัติสูงสุดที่ก่อตั้งองค์กรและสถาบันการเมืองที่ใช้อำนาจสูงสุดของรัฐที่ปกครองประเทศนั้น ยังเป็นคำอธิบายที่ชัดเจนใช้ได้จนถึงทุกวันนี้ แต่ด้วยข้อจำกัดที่บางเรื่องอาจแยกออกจากกันให้เด็ดขาดไม่ได้ การอธิบายเรื่องการจัดระเบียบการบริหารราชการในทางปกครองจึงมีส่วนที่ท่านผู้เขียนได้อธิบายเลยไปถึง “ความหมายของรัฐ” “รูปแบบของรัฐ” “ระบบรัฐบาล” และ “ระบอบการปกครองแบบต่างๆ” เพื่อให้ผู้เรียนและผู้อ่านได้เห็นภาพกว้างด้วย

ข้อที่น่าสนใจประการหนึ่งของตำรากฎหมายปกครองเล่มแรกของประเทศไทยนี้ คือ การยืนยันหลักการของ “สิทธิมนุษยชน” ว่าเป็นหลักการแห่งกฎหมายที่สำคัญที่สุดในการศึกษากฎหมายปกครอง ซึ่งปรากฏในหน้า 11 โดยท่านผู้เขียนให้เหตุผลว่า เนื่องจากมนุษย์ซึ่งเกิดมาย่อมมีสิทธิและหน้าที่ ในอันที่จะดำรงชีวิตและรวบรวมกันอยู่ได้เป็นหมู่คณะ สิทธิและหน้าที่เหล่านี้ ย่อมเกิดขึ้นจากสภาพตามธรรมดาแห่งการเป็นมนุษย์นั้นเอง

ซึ่งสิทธิมนุษยชนของท่าน ก็ได้แก่นำเอาหลักการที่เป็นคำขวัญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศสที่เรารู้จักกัน คือ เสรีภาพ (Liberté) สมภาพ (Egalité) และ ภาดรภาพ (Fraternité ในปัจจุบันเขียน “ภราดรภาพ”) มาอธิบายให้เห็นถึงความเกี่ยวเนื่องกันของหลักการทั้งสามนี้ตามลำดับ กล่าวคือ บุคคลจะต้องมีเสรีภาพก่อนประการแรก และการมีเสรีภาพนั้นต้องเป็นไปโดยเสมอหน้ากัน และเมื่อมีเสรีภาพและความเสมอภาคหรือสมภาพแล้วก็ยังไม่เพียงพอต่อการอยู่ร่วมกัน แต่จำเป็นที่จะต้องมีภาดรภาพ เพื่อช่วยเหลือกันด้วย

โดยท่านอธิบายความหมายของคำว่า “เสรีภาพ” ไว้ว่าหมายถึง “สิทธิที่บุคคลจะกระทำการใดๆ ได้โดยไม่มีใครบังคับ เมื่อการนั้นไม่เป็นที่รบกวนหรือละเมิดต่อบุคคลอื่น” และอธิบายถึงเสรีภาพที่ถือเป็นเสรีภาพขั้นพื้นฐานไว้ 9 ประการ ได้แก่ เสรีภาพในร่างกาย เสรีภาพในเคหะสถาน เสรีภาพในการทำมาหากิน เสรีภาพในทรัพย์สิน เสรีภาพในการเลือกถือศาสนา เสรีภาพในการสมาคม เสรีภาพในการแสดงความเห็น เสรีภาพในการศึกษา และเสรีภาพในการร้องทุกข์

ส่วน “สมภาพ” นั้นท่านอธิบายว่า “มนุษย์เมื่อมีเสรีภาพดั่งกล่าวแล้ว ก็อาจที่จะใช้เสรีภาพของตนเสมอเหมือนกับเพื่อนมนุษย์อื่นๆ สมภาพในที่นี้หมายถึงความเสมอภาคในกฎหมาย กล่าวคือ เสมอภาคในสิทธิและหน้าที่ ไม่ใช่หมายความว่า เสมอภาคในวัตถุสิ่งของ เช่นไม่หมายความถึงว่ามนุษย์จะต้องมีเงินเท่าๆ กัน ซึ่งเป็นความเข้าใจผิดโดยแท้ ไม่มีลัทธิใดจะกล่าวเช่นนั้น นอกจากจะสมมติขึ้น...”

โดยในเรื่องความเสมอภาคนี้ ท่านได้ยกตัวอย่างถึงความเสมอภาคในหน้าที่หรือในภาระ อันได้แก่หน้าที่ต้องเสียภาษีอากร ซึ่งแม้แต่พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 ซึ่งเป็นพระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ยังทรงแสดงเจตนาที่จะเสียภาษีเช่นเดียวกับสามัญชน

สำหรับคำอธิบายเรื่อง “ภาดรภาพ” ซึ่งเป็นหลักการที่สามนี้น่าสนใจยิ่ง เพราะหากจะกล่าวไปแล้ว หลักการเรื่อง “ภาดรภาพ” (หรือภราดรภาพ) นี้ เป็นเรื่องที่ไม่ค่อยได้รับการกล่าวถึงสักเท่าไรแล้วในคำอธิบายกฎหมายปกครองหรือกฎหมายมหาชนในปัจจุบัน แต่หลักการนี้มีความสำคัญต่อการศึกษากฎหมายปกครองในทัศนะของท่านอย่างไร

ท่านผู้เขียนอธิบายว่า “มนุษย์เกิดมาเพื่ออยู่ร่วมกันดั่งกล่าวแล้ว มนุษย์จำต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ในประเทศหนึ่งถ้ามนุษย์คนหนึ่งต้องรับทุกข์ เพื่อนมนุษย์อื่นก็รับทุกข์ด้วย จะเป็นโดยทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม จะมากมายหรือเพียงเล็กน้อยก็ตาม เหตุฉะนั้นเพียงแต่มนุษย์มีความเสรีภาพและต่างก็มีความเสมอภาค จึ่งยังไม่เพียงพอที่จะร่วมกันอยู่ได้ คือจะต้องมีการช่วยเหลือกันโดยตรง หรือช่วยเหลือโดยปฏิบัติหน้าที่ต่อรัฐอันเป็นศูนย์กลาง และรัฐได้กระจายความช่วยเหลือไปยังเอกชนอีกตอนหนึ่ง...”

ดังนั้น ภาดรภาพ หรือ ความความช่วยเหลือกันซึ่งจะกล่าวถึงนี้ จึงก่อให้เกิด “หน้าที่” ทั้งหน้าที่ของเอกชนต่อรัฐ และหน้าที่ของรัฐต่อเอกชน ประการหลังนี้ได้แก่การที่รัฐจะต้องช่วยเหลือประชาชนให้มีความสุขสมบูรณ์ทางเศรษฐกิจ และรัฐอาจจำเป็นต้องเข้าแทรกแซงในกิจการบางชนิด ที่ถ้าปล่อยให้เป็นไปในลักษณะต่างคนต่างทำแล้ว ก็อาจจะเกิดการแก่งแย่งและใครมีกำลังมากในทางเศรษฐกิจก็จะมีชัยชนะต่อผู้ขัดสน แต่การที่รัฐจะเข้าไปมีบทบทเกี่ยวข้องในทางเศรษฐกิจเท่าใดนั้น ย่อมเป็นไปตามแต่แนวทางของแต่ละประเทศตามระบบเศรษฐกิจที่ประเทศนั้นยึดถือ

ในรัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบัน หน้าที่ของรัฐประการต่างๆ ก็ได้รับการกำหนดหลักการสำคัญบางเรื่องไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น หน้าที่ของรัฐในการจัดการศึกษา (รัฐธรรมนูญ มาตรา 54) ด้านการสาธารณสุข (รัฐธรรมนูญ มาตรา 55)  ด้านการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน (รัฐธรรมนูญ มาตรา 56) นั้น จึงมีพื้นฐานอยู่บนหลักการแห่งภราดรภาพนี้เอง

เนื้อหาที่นับว่าเป็น “หลักกฎหมายปกครอง” ที่เฉพาะเจาะจงลงไปนี้ จะเป็นเนื้อหาที่อยู่ในภาค 2 ที่ว่าด้วยการงานในทางปกครอง ซึ่งเป็นเนื้อหาในส่วนครึ่งหลังของหนังสือ โดยตั้งแต่หน้า 151 เป็นต้นไป ท่านผู้เขียนได้อธิบายถึงจุดร่วมและจุดแตกต่างของ “รัฐ” ซึ่งถือเป็นนิติบุคคลในทางกฎหมายมหาชนนั้นมีความแตกต่างจาก “นิติบุคคลทั้งหลาย” (ในทางกฎหมายแพ่ง) อย่างไร ซึ่งจุดที่เหมือนกัน คือ รัฐนั้นย่อมจะต้องมีทรัพย์สิน สิทธิหน้าที่เช่นเดียวกับนิติบุคคลทั่วไปเพื่อการดำเนินกิจการต่างๆ ของรัฐ และเพื่อการดังกล่าวย่อมอาจทำนิติกรรมต่อเอกชนก็ได้ ซึ่งหากไม่มีกฎหมายกำหนดสิทธิหน้าที่ไว้เป็นพิเศษ รัฐก็จะต้องถูกบังคับเหมือนกิจการในกฎหมายเหมือนบุคคลธรรมดาปฏิบัติต่อกัน และหากกรณีที่เป็นคดีความในศาล ก็จะต้องไปว่ากันในศาลเช่นเดียวกับเอกชนในกิจการทางแพ่ง เช่นการเป็นเจ้าหนี้ลูกหนี้ต่อกัน 

แต่นอกเหนือจากเรื่องดังกล่าวแล้ว รัฐหรือนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนนั้นก็ยังอาจจะมีกฎหมายพิเศษซึ่งกำหนดถึงเอกสิทธิหรือประโยชน์พิเศษ ทั้งนี้เพื่อรักษาผลประโยชน์ของประเทศ เพื่อให้การดำเนินการของรัฐลุล่วงไปซึ่งเป็นประโยชน์ส่วนรวมแก่ประชาชน

โดยท่านผู้เขียนอธิบายว่า “...เรื่องรัฐบาลหรือกระทรวงทบวงการทำสัญญาไว้กับเอกชนซื้อขายสิ่งของเครื่องใช้ สัญญาเช่า สัญญาจ้างแรงงาน ก็ถือหลักธรรมดา เว้นแต่ในบางเรื่อง เช่นตัวอย่าง พระราชบัญญัติเกณฑ์จ้าง หรือเรื่องกิจการค้า เช่นรถไฟ ไฟฟ้า ประปา ชลประทาน เรื่องเหล่านี้มีกฎเกณฑ์เป็นพิเศษ รวมทั้งเรื่องการโทรเลข โทรศัพท์ หรือการออกอนุญาตสัมปทาน ซึ่งเป็นสัญญาระหว่างเอกชนกับรัฐบาลนั้นด้วย...”

สิ่งที่ท่านผู้เขียนได้อธิบายไว้ข้างต้นนั้น คือ ความพยายามวางพื้นฐานหลักการเกี่ยวกับ “สัญญาทางปกครอง” ที่เป็นสัญญาของรัฐที่มีลักษณะพิเศษ แตกต่างจากสัญญาของรัฐในทางแพ่ง ซึ่งในปัจจุบันนี้ หลักการเรื่องการแบ่งแยกระหว่าง “สัญญาทางปกครอง” ออกจากสัญญาทางแพ่งนั้นก็ยังนับว่าเป็นปัญหาอยู่บ้างในหลายกรณี แต่กระนั้น หลังจากการใช้บังคับของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. 2542 

หลักเรื่องสัญญาทางปกครองของไทยในปัจจุบันนี้ก็ถือว่ามีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนแล้ว ทั้งจากนิยามในกฎหมาย และจากการวินิจฉัยวางหลักของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล สรุปว่าได้แก่สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือสัญญาใดที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือมีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล หรือมีลักษณะเป็นการจัดหาหรือจัดให้มีเครื่องมือหรืออุปกรณ์ที่สำคัญหรือจำเป็นเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล

หลักเกณฑ์ดังกล่าวนี้จะเห็นว่ามิได้แตกต่างจากที่อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายไว้เมื่อกว่า 80 ปีที่แล้วแต่อย่างใด เว้นแต่มีความชัดเจนมากขึ้นเท่านั้น 

ส่วนเรื่องน่าสนใจยิ่งที่ได้พบในตำรากฎหมายปกครองฉบับแรกของไทยซึ่งในที่สุดได้ผลิดอกออกผลมาในปัจจุบัน ได้แก่ การเกริ่นกล่าวถึงการจะต้องมี “องค์กรตุลาการ” ที่มีเขตอำนาจในการพิจารณาปัญหาและข้อพิพาทในกฎหมายปกครองแยกต่างหากจาก “ศาลยุติธรรม” ซึ่งเป็นองค์กรตุลาการเดียวในยุคสมัยนั้น 

ซึ่งเนื้อหาดังกล่าวปรากฏอยู่ในหน้า 152 ถึงหน้า 153 ดังนี้ 

 

“...ในเรื่องการกระทำฝ่ายเดียวหรือหลายฝ่ายที่กล่าวมาทั้งนี้ เมื่อได้ทำกันขึ้นแล้วถูกต้องสมบูรณ์ ก็ย่อมก่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่อยู่ในบังคับแห่งกฎหมายบ้านเมืองเสมือนหนึ่งว่า ฝ่ายปกครองเป็นนิติบุคคลหรือบุคคลในกฎหมาย ประกอบกิจการทางกฎหมายตามธรรมดา ถ้าและเกิดพิพาทกันขึ้นตามธรรมดาก็จะต้องไปว่ากล่าวกันในโรงศาล แต่เพื่อประโยชน์แห่งการปกครองในอันที่จะรักษาไว้ซึ่งความอิสระของการงานแผนกนี้ โดยมากมีกฎหมายบังคับว่า ถ้าเกิดพิพาทกันขึ้นจะต้องจัดการอย่างไร บางเรื่องก็กำหนดให้ร้องเรียนต่อนายเหนือตามลำดับชั้น ในบางเรื่องก็กำหนดว่าให้ตั้งอนุญาโตตุลาการขึ้นวินิจฉัยและเท่าที่เป็นอยู่ในเวลานี้ก็ถือกันว่ากระทรวงทบวงการเมือง อาจไม่ยอมมาเป็นจำเลยได้ในโรงศาล ถ้าและเป็นเรื่องที่จะพึงตั้งกรรมการให้วินิจฉัยให้ได้ ก็จัดตั้งกรรมการขึ้นเพื่อการนั้นๆ

การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทเกี่ยวกับการปกครองเป็นเรื่องที่ควรจะให้ศาลปกครองวินิจฉัย เพื่อจะให้เรื่องเสร็จเร็วขึ้นและไม่ให้ความเป็นอิสระของการงานต้องเสียไป นอกนั้นผู้พิพากษาตุลาการแผนกนี้ก็มีความรู้ความเข้าใจในทางการฝ่ายปกครองดี เท่าที่เป็นอยู่ในเวลานี้พึงสังเกตว่า การตั้งกรรมการหรืออนุญาโตตุลาการให้พิจารณาคดีปกครองนั้น พวกเหล่านี้ก็ทำงานเป็นศาลปกครองอยู่แล้ว นานไปรวบรวมเข้าก็คงจะมีศาลปกครองขึ้นได้เหมือนกัน...”

 

ด้วยแนวคิดที่ว่าการตั้งกรรมการหรืออนุญาโตตุลาการให้พิจารณาคดีปกครอง นานไปรวบรวมเข้าก็คงจะมีศาลปกครองขึ้นได้นี้เอง ทำให้อาจารย์ปรีดีริเริ่มให้จัดตั้ง “คณะกรรมการกฤษฎีกา” ขึ้นโดยยกฐานะของกรมร่างกฎหมายให้ทำหน้าที่พิจารณาร่างกฎหมายและเป็นที่ปรึกษากฎหมายแผ่นดิน หน้าที่ประการหลังนี้เอง ที่รวมถึงการเป็นคณะกรรมการที่รับพิจารณาเรื่องร้องทุกข์และชี้ขาดข้อพิพาทระหว่างรัฐบาลกับเอกชนในรูปแบบเดียวกับ “สภาแห่งรัฐ” (Conseil d'Etat) ของประเทศฝรั่งเศสนั่นเอง แต่อย่างไรก็ตามคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ก่อตั้งขึ้นในขณะนั้น ยังไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ในการพิจารณาข้อพิพาทในทางปกครองเนื่องจากต้องมีการตรากฎหมายเพื่อกำหนดว่าอะไรเป็นคดีปกครองและกำหนดวิธีพิจารณาคดีปกครองเสียก่อน แต่กฎหมายดังกล่าวก็มิได้รับการตราขึ้น

กว่าที่คณะกรรมการกฤษฎีกาจะได้มีอำนาจในการพิจารณาเรื่องราวร้องทุกข์ตามดำริดั้งเดิมของท่านอาจารย์ปรีดี ก็ต้องรอจนเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 จัดตั้ง “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ให้เป็นคณะกรรมการกฤษฎีกาประเภทหนึ่ง มีหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาททางปกครองเพื่อแก้ไขความเดือดร้อนเสียหายของประชาชนที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก่อนจะพัฒนามาเป็น “ศาลปกครอง” ขึ้นได้จริง เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีผลใช้บังคับ และมีการตรากฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองขึ้นในอีก 2 ปี หลังจากนั้น

เช่นนี้ ถ้าเรามองว่าการริเริ่มสอนวิชากฎหมายปกครองตั้งแต่ในปี พ.ศ. 2474 และการร่วมเขียนหนังสือ “คำอธิบายกฎหมายปกครอง” ในปี 2475 นี้ เป็นการหว่านเมล็ดพันธุ์แห่ง “กฎหมายปกครอง” และ “กระบวนยุติธรรมทางปกครอง” ขึ้นบนผืนดินแห่งนิติพิภพของไทยแล้ว เมล็ดพันธุ์ที่ว่านั้นก็ใช้เวลากว่า 70 ปีในการงอกเงยและเจริญเติบโต จนเป็นไม้ใหญ่ที่มั่นคงและให้ร่มเงา เป็นประโยชน์ต่อการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนต่อการใช้อำนาจต่างๆ และการดำเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะของรัฐได้ในทุกวันนี้.

 

บรรณานุกรม :

• หลวงประดิษฐมนูธรรม และพระสารสาสน์ประพันธ์. (2475) คำอธิบายกฎหมายปกครอง. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ : กรุงเทพฯ.
• โภคิน พลกุล. (2563) ท่านปรีดีกับศาลปกครอง (1). สถาบันปรีดี พนมยงค์.
  สืบค้นจาก : https://pridi.or.th/th/content/2020/11/505. 
• โภคิน พลกุล. (2563) ท่านปรีดีกับศาลปกครอง (2). สถาบันปรีดี พนมยงค์.
  สืบค้นจาก : https://pridi.or.th/th/content/2020/11/506. 

อ่าน : คำอธิบายกฎหมายปกครอง” ของ “ปรีดี พนมยงค์” และพระสารสาสน์ประพันธ์